Rammebetingelserne for Kongeriget Danmarks udenrigs- og sikkerhedspolitik har ændret sig markant i løbet af det seneste årti, ikke mindst i Arktis, som på få år er gået fra at være et lavspændingsområde til i stigende grad at blive en arena for stormagtsrivalisering. Det betyder at emner som handel, forskning, shipping og ressourcer mv. i stigende grad gøres til sikkerhedsanliggender.
Denne artikel argumenterer for tre centrale pointer.
For det første fremstiller USA i stigende grad Kinas tilstedeværelse i Arktis som et sikkerhedsspørgsmål. Denne tilgang rækker i dag ud over det militære område og omfatter også aktiviteter som investeringer og forskning, som sammen med Kina, udgør artiklens centrale fokus.
For det andet er denne udvikling tæt knyttet til en bredere amerikansk strategi, hvor Washington, som følge af øget geopolitisk konkurrence, søger at begrænse rivaliserende stormagters adgang til den nordlige hemisfære. Det sker i tråd med strategien fra Monroe-doktrinen, der historisk har haft til formål at holde eksterne stormagter ude af den vestlige halvkugle.
For det tredje betyder denne udvikling, at Danmark og Grønland i stigende grad står i et strategisk dilemma. Som en samling af små- og mikrostater med begrænsede ressourcer og åbne økonomier, har Kongeriget Danmark åbenlyse begrænsninger i sine selvstændige internationale udfoldelsesmuligheder. Derfor har Kongeriget også en stærk interesse i at udvikle og fastholde internationalt samarbejde i form af fx samhandel, investeringer og forskningssamarbejde mv. Derved kan man drage fordel af den internationale arbejdsdeling og specialisering og skabe grundlag for den mest gunstige udvikling.
Samtidig er Danmark sikkerhedspolitisk dybt afhængig af USA. Når USA i stigende grad behandler interaktion med Kina som en sikkerhedstrussel, risikerer disse hensyn at komme i konflikt. Et centralt politisk spørgsmål bliver derfor, hvordan Danmark, gennem blandt andet investeringskontrol og retningslinjer for forsknings- og innovationssamarbejde, kan håndtere reelle sikkerhedsrisici uden samtidig at lukke for økonomisk samarbejde og udviklingsmuligheder i Arktis.
Artiklen argumenterer derfor for, at Danmark bør adressere reelle sikkerhedsrisici, men ikke ukritisk overtage en amerikansk sikkerhedsdiskurs, der risikerer at begrænse udviklingsmulighederne i Arktis uden et tilsvarende realistisk trusselsgrundlag. Artiklen anlægger dermed et kritisk perspektiv på den dominerende sikkerhedsdiskurs om Kina i Arktis og peger på behovet for en mere balanceret tilgang til investeringer og forskningssamarbejde.
Kongeriget Danmark som småstat: Afhængighed af alliancedannelse og økonomisk åbenhed
Kongeriget Danmark er karakteriseret ved to grundlæggende strategiske strukturelle afhængigheder.
Den første er sikkerhedspolitisk afhængighed. Som småstat har Danmark (og dermed også Kongeriget Danmark) ikke militær kapacitet til selvstændigt at afskrække stormagter. Siden 1949 har dansk sikkerhedspolitik derfor været forankret i NATO og sikkerhedsløftet i artikel 5.
Den anden afhængighed er økonomisk åbenhed. Danmark er, ligesom Grønland og Færøerne, en lille åben økonomi, der er dybt integreret i verdenshandelen og som producerer få strategiske ressourcer. Landenes velstand bygger på international arbejdsdeling, specialisering og adgang til globale markeder.
Efter Anden Verdenskrig fremmede USA etableringen af en international økonomisk orden baseret på frihandel, kapitalmobilitet og institutioner som Verdenshandelsorganisationen. Denne orden passede godt til den danske økonomiske strategi, hvor man opbyggede konkurrencedygtige eksportsektorer og importerede andre produkter billigere fra udlandet.
Denne model gjorde Danmark både rigere og mere sikker, men i dag er det ikke længere givet at begge disse afhængigheder kan adresseres samtidigt. Det skyldes, at ønsket om at opnå sikkerhed fra USA, i stigende grad står i modsætning til frit at kunne indgå i kommercielle og forskningsmæssige samarbejder med Kina, fordi dette opfattes som et sikkerhedsspørgsmål i Washington.
Arktis som nyt strategisk tyngdepunkt
Klimaforandringer og en lettere adgang til regionens ressourcer, herunder sjældne jordarter og muligheden for at benytte både den Nordlige Sørute og Nordvestpassagen som alternative søveje, har øget den internationale interesse for Arktis og Grønland markant.
Grønland har, ligesom Danmark, en interesse i at omsætte denne internationale opmærksomhed til økonomisk udvikling gennem investeringer, handel og forskningssamarbejde. Realisering af disse muligheder bliver i stigende grad påvirket af stormagternes rivalisering.
Særligt USA har i de senere år været meget tydelig i sin modstand mod kinesiske investeringer i Grønland. Modstanden retter sig ikke kun mod strategiske sektorer som minedrift og infrastruktur, men udvides gradvist til også at omfatte områder som governance, turisme, fiskeri og forskningssamarbejde.
Resultatet er, at områder som tidligere blev betragtet som økonomiske eller videnskabelige spørgsmål, i stigende grad sikkerhedsliggøres, og der sættes hindringer op for økonomisk, men også vidensmæssig udvikling.
USA’s sikkerhedsliggørelse af Arktis
Efter at have fulgt en politik for økonomisk integration mellem USA og Kina, begyndte Washington i det 21. århundrede i stigende grad at opfatte Beijing som sin primære strategiske rival. Kinas store økonomiske vækst og teknologiske udvikling siden 1990’erne, og især accelereret efter landets optagelse i WTO, har bidraget til at Washington anlagde denne trusselsvurdering.
Sikkerhedsliggørelse kan, med udgangspunkt i Københavnerskolen og særligt professor i International Politik Ole Wæver, forstås som en diskursiv proces, hvor politiske aktører gennem talehandlinger konstruerer et fænomen som en eksistentiel trussel. Herved legitimeres anvendelsen af ekstraordinære midler, og emnet løftes ud af den normale politiske sfære og ind i et sikkerhedspolitisk domæne, hvor det behandles som et spørgsmål om nødvendighed snarere end politisk valg. I amerikansk politik sker dette i stigende grad i relation til interaktionen mellem Kina og USA’s partnere og allierede. Kinas øgede globale rækkevidde og regionale ambitioner, bliver opfattet som en strategisk og systemisk trussel mod USA.
Amerikansk politik bliver i stigende grad orienteret mod at begrænse kinesisk indflydelse globalt. I Arktis udmønter dette sig i et pres mod USA’s allierede for at begrænse kinesisk tilstedeværelse, investeringer og samarbejder. Dette begrundes blandt andet med henvisning til Kinas strategiske ambitioner i regionen, herunder initiativet om Polarsilkevejen. Fra amerikansk side opfattes dette ikke blot som et kommercielt og infrastrukturelt projekt, men som en del af en bredere strategi, hvor Kina søger at opnå økonomisk og potentielt også politisk indflydelse i Arktis gennem kontrol over transportkorridorer og kritisk infrastruktur.
Samtidig rettes der amerikansk kritik mod Kinas selvudråbte status som ‘nær-arktisk stat’. Selvom betegnelsen formelt ikke giver Kina særlige rettigheder i regionen, tolkes den i Washington som et forsøg på at legitimere en mere aktiv og langsigtet kinesisk rolle i Arktis. Denne position opfattes af USA som udtryk for bredere geopolitiske ambitioner og bidrager til en tilspidset sikkerhedsdiskurs omkring Kinas tilstedeværelse i regionen.
Kinas investeringer i Arktis
I amerikansk politisk retorik fremstilles Kina som en aktør, der aktivt søger at opbygge en omfattende tilstedeværelse i Arktis bl.a. gennem investeringer i kritisk infrastruktur. Disse aktiviteter fortolkes som led i en bredere strategi, hvor Kina tilstræber øget regional indflydelse, adgang til strategiske ressourcer, kontrol over fremtidige shippingruter samt potentielle efterretningsmæssige fordele.
Dette billede af omfattende kinesiske investeringer udfordres imidlertid i publikationen Cutting Through Narratives on Chinese Arctic Investments fra Belfer Center for Science and International Affairs af Anders Edstrøm, Guðbjörg Ríkey Th. Hauksdóttir og P. Whitney Lackenbauer. Publikationen viser, at Kinas investeringer i Arktis ofte er blevet overvurderet, fordi analyser medregner projekter, der aldrig er blevet gennemført. I praksis er mange initiativer strandet eller forsinket, og de mest betydningsfulde investeringer er koncentreret i Rusland, hvor samarbejdet har været lettere for Kina at iværksætte.
Uden for Rusland har Kina haft begrænset succes med investeringer, da en række projekter er blevet standset af politiske og sikkerhedsmæssige hensyn. I dag findes der derfor reelt ingen aktive kinesiske investeringer i Grønland.
Det skal bemærkes, at det kinesiske selskab Shenghe Resources har en ejerandel i Energy Transition Minerals, som tidligere stod bag et mineprojekt i Kvanefjeld. Som følge af ny lovgivning fra partiet Inuit Ataqatigiit i 2021, der forbyder uranudvinding i Grønland, blev projektets licens imidlertid trukket tilbage i april 2023.
Fraværet af aktive kinesiske investeringer i Grønland er centralt for vurderingen af Kina som en aktuel kommerciel trussel i regionen. Hvis kinesisk økonomisk tilstedeværelse i praksis er yderst begrænset, svækkes argumentet om, at Kina gennem investeringer allerede er i færd med at opnå en strukturel eller strategisk kontrol i Grønland. Dette betyder ikke, at potentielle fremtidige investeringer er uden sikkerhedspolitisk relevans, men det indikerer, at trusselsvurderingen i højere grad bør baseres på konkrete projekter og kapaciteter end på bredere antagelser om intentioner.
Samlet set peger publikationen på, at Kina hverken er ved at “opkøbe Arktis” eller er uden indflydelse i regionen. Virkeligheden ligger et sted midt imellem. Denne mellemposition understøtter behovet for en mere nuanceret tilgang, hvor Kina hverken behandles som en uproblematisk økonomisk partner eller som en entydig og akut sikkerhedstrussel, men som en aktør, hvis betydning må vurderes løbende og empirisk.
Den manglende militære trussel
Der eksisterer p.t. ingen kinesisk militær tilstedeværelse i Arktis. Kinas geografiske placering og arktiske kapabiliteter tilsiger, at selve forestillingen om, at Kina kunne udgøre en selvstændig og konventionel militær trussel mod den arktiske region, har begrænset empirisk grundlag. Selv hvis Kina måtte have ambitioner om at underlægge sig dele af Arktis med magt, ville staten kun kunne gøre dette med udgangspunkt i den russiske del af Arktis. At give Kina et sådant fodfæste i Arktis ville være i modstrid med Ruslands nationale interesse og den politik, som Rusland hidtil har ført overfor Kina.
Kina har forskningsstationer, investeringsinteresser og diplomatiske ambitioner i regionen, men landet råder ikke over militære baser, flådestyrker eller andre militære kapaciteter i Arktis. Den kinesiske tilstedeværelse i regionen er derfor først og fremmest økonomisk og politisk, ikke militær. At fremstille situationen som en militær trussel giver derfor et misvisende billede.
Hvis Danmark ukritisk overtager USA’s retorik, risikerer man at basere strategiske beslutninger på en trusselsvurdering, der ikke afspejler de faktiske forhold.
Dual-use som strategisk argument
Et centralt argument i den amerikanske kritik af kinesisk tilstedeværelse i Arktis er henvisningen til dual-use-problematikker.
Mange teknologier og infrastrukturer kan anvendes både civilt og militært. Det gælder f.eks. satellitdata, kommunikationssystemer, havne- og energiinfrastruktur.
Dual-use-problematikken er derfor et reelt sikkerhedspolitisk orienteringspunkt. Men i den aktuelle debat anvendes begrebet ofte meget bredt. I praksis kan næsten enhver form for økonomisk eller videnskabelig aktivitet beskrives som potentiel dual-use.
Dette skaber to beslægtede problemer.
For det første risikerer man at skabe en inflation i trusselsbegrebet, hvor næsten alle former for interaktion med Kina i Arktis fremstilles som sikkerhedsproblemer.
For det andet kan begrebet blive anvendt politisk til at udelukke geopolitiske konkurrenter, selv i situationer, hvor den konkrete sikkerhedsrisiko er begrænset.
Dette betyder ikke, at Kongeriget Danmark skal ignorere dual-use-problematikker. Men det betyder, at sådanne vurderinger bør foretages konkret og proportionalt.
Samtidigt skal man i Kongeriget Danmark ikke være blind for, at de dual-use-problematikker, som udgøres af Kina, ligeledes kan udgøres af USA og af andre aktører.
Investeringer og udvikling i Grønland
For Grønland er spørgsmålet om udenlandske investeringer afgørende for landets udviklingsmuligheder.
Arktiske projekter er dyre og risikofyldte. Infrastruktur, minedrift og energiprojekter kræver betydelig kapital og ikke mindst en meget langsigtet investeringshorisont. Hidtil er det primært kinesiske virksomheder, som har haft eller har været tættest på at have disse egenskaber.
I mange tilfælde vil valget derfor formentlig ikke være mellem kinesiske investeringer og vestlige investeringer, men mellem kinesiske investeringer og ingen investeringer i visse sektorer og projekter.
Hvis Kina kategorisk udelukkes fra at investere i Grønland, vil det derfor i praksis kunne begrænse mulighederne for økonomisk udvikling unødigt.
Investeringskontrol i Kongeriget Danmark
Danmark har allerede en lovgivning om screening af udenlandske investeringer.
Den danske lov om investeringsscreening trådte i kraft i 2021, og den giver staten mulighed for at undersøge og i sidste ende blokere udenlandske investeringer, hvis de vurderes at kunne true national sikkerhed eller den offentlige orden.
Ordningen administreres af Erhvervsstyrelsen og indebærer blandt andet:
- Obligatorisk screening af investeringer i særligt følsomme sektorer, såsom forsvar, IT-sikkerhed og kritisk infrastruktur.
- Frivillig anmeldelse af investeringer i andre sektorer, hvor virksomheder kan søge en forhåndsvurdering.
- Mulighed for, at staten forbyder eller opstiller betingelser for investeringer.
Lovgivningen gælder både direkte investeringer, opkøb af virksomheder og visse former for langsigtede kontraktforhold.
Formålet er netop at sikre, at Danmark kan håndtere konkrete sikkerhedsrisici uden at lukke økonomien for udenlandske investeringer generelt.
Et oplagt næste skridt for Kongeriget Danmark ville være at udvide eller tilpasse denne lovgivning, så den også kan fungere som ramme for investeringskontrol i hele Rigsfællesskabet.
Dette vil skabe klarhed, gennemsigtighed og lige vilkår på tværs af kongeriget. Samtidig bør medlemmerne af Rigsfællesskabet ikke ukritisk overtage den amerikanske sikkerhedsliggørelse af interaktion med Kina, men bruge denne proces til selvstændigt at vurdere, hvilke sektorer og aktiviteter, der reelt bør behandles som sikkerhedsspørgsmål. På den måde kan Kongeriget Danmark forsøge tydeligt at signalere til USA, at man udviser rettidig omhu i håndteringen af udenlandske investeringer, som rent faktisk kan siges at udgøre en risiko. Også uden at gå på kompromis med Rigsfællesskabets egne økonomiske og politiske interesser.
Forskning i Arktis
Et andet område, hvor sikkerhedsliggørelsen i stigende grad gør sig gældende, er internationalt forskningssamarbejde.
Arktisk forskning er afgørende for forståelsen af klimaforandringer, havstrømme, biodiversitet og permafrost. Disse fænomener kan vanskeligt studeres effektivt uden internationalt samarbejde og har samtidig betydning for den planetære udvikling. Dette er særligt udtalt i Arktis, hvor adgang til data og gennemførelse af feltarbejde ofte forudsætter samarbejde på tværs af landegrænser.
Hvis forskningssamarbejde reduceres til et sikkerhedspolitisk nulsumsspil, risikerer man tab af adgang til data, svækket videnskabelig kvalitet og langsommere fremskridt i klimaforskningen. En overdreven sikkerhedsliggørelse af forskningen risikerer dermed at undergrave både klimaindsatsen og det vidensgrundlag, som politiske beslutninger bygger på.
På linje med investeringsscreening bør Kongeriget Danmark derfor udvikle en klar og sammenhængende politik for internationalt forskningssamarbejde, som også omfatter det arktiske område.
Der eksisterer allerede nationale rammer på området, herunder retningslinjer fra Uddannelses- og Forskningsministeriet, som lægger vægt på risikovurdering, kendskab til samarbejdspartnere og beskyttelse af data. Samtidig afspejler udviklingen en bredere europæisk tendens, hvor der i stigende grad arbejdes med begreber som “research security” og risikobaseret samarbejde. Disse tiltag er imidlertid fortsat relativt fragmenterede og ikke specifikt tilpasset de særlige forhold, der gør sig gældende i Arktis.
I publikationen Afrapportering – Udvalg om retningslinjer for internationalt forsknings- og innovationssamarbejde konkluderer Danmarks Grundforskningsfond, at internationalt forskningssamarbejde fortsat er afgørende for Danmark, men også er blevet mere risikofyldt i takt med stigende geopolitisk konkurrence. På den baggrund anbefales en mere strategisk og risikobaseret tilgang, hvor samarbejde ikke afvises kategorisk, men vurderes ud fra en afvejning af gevinster og potentielle risici, herunder videnslækage, uetisk anvendelse og udenlandsk indflydelse.
Samtidig understreges behovet for styrket beskyttelse af kritisk forskning, bedre indsigt i samarbejdspartnere og klare nationale rammer, der er koordineret med ligesindede lande. Overordnet peger analysen på, at udfordringen ikke er at vælge mellem åbenhed og sikkerhed, men at finde en løbende balance mellem de to.
Disse pointer er direkte relevante for den arktiske del af Kongeriget. For at sikre sammenhæng og lige vilkår på tværs af Rigsfællesskabet bør Kongeriget Danmark derfor udvikle en fælles og mere sammenhængende politik for internationalt forsknings- og innovationssamarbejde, der specifikt adresserer de muligheder og risici, som knytter sig til Arktis.
USA’s interesser og Kongeriget Danmarks ansvar
USA har en interesse i at begrænse kinesisk indflydelse globalt. Men amerikanske interesser er ikke nødvendigvis identiske med Rigsfællesskabets.
For Kongeriget Danmark handler udfordringen derfor ikke om at vælge mellem USA og Kina, men om at formulere en politik, der balancerer sikkerhed, økonomi og udvikling mv.
Kongeriget Danmark bør i fremtiden nøje overveje, i hvilken grad fx kinesiske investeringer eller forskningssamarbejde i Grønland udgør en risiko for kongeriget og eller for NATO. På den baggrund skal Danmark indgå i konstruktive drøftelser med sine partnere i NATO om tilrettelæggelse af sikkerhedspolitikken herunder investeringskontrol. At være allieret er dog ikke ensbetydende med, at man ukritisk skal overtage en andens parts trusselsvurdering, og det er i sidste ende kongerigets interesser, som bør lægges til grund for politikken.
Konklusion
Arktis er i dag en region, hvor økonomi, sikkerhed og geopolitik i stigende grad overlapper.
USA’s sikkerhedsliggørelse af kinesisk tilstedeværelse i regionen indgår i en bredere strategisk tilgang, hvor truslen fra Kina i stigende grad fremhæves. For Kongeriget Danmark er det i denne sammenhæng afgørende at skelne mellem konkrete og empirisk funderede sikkerhedsrisici og bredere geopolitiske bekymringer, der ikke nødvendigvis afspejler forholdene i Arktis.
Dette gælder både i relation til udenlandske investeringer og internationalt forskningssamarbejde, hvor balancen mellem åbenhed og sikkerhed bliver stadig mere central.
Danmark bør derfor aktivt håndtere disse risici og udvikle en klar og sammenhængende politik for investeringskontrol samt en rammesætning af forskningssamarbejdet for hele Kongeriget.
Hvis Kongeriget Danmark ikke selv definerer denne balance, risikerer man i praksis, at den i stigende grad formes af andre aktører, særligt USA, med potentielle konsekvenser for både økonomisk udvikling og politisk handlerum i Arktis.