Dette er det første indlæg i en serie om skabelsen af betingelserne for global fred, hvor jeg vil tage udgangspunkt i forholdet mellem Kina og USA.
Kina udfordrer med stigende styrke USA’s hegemoni (overherredømme), og den geopolitiske orden bliver gradvist mere bi-polær (bestående af to tyngdepunkter). Dertil kommer at relationerne mellem stormagterne er på et lavpunkt. Disse forhold kan forventes at øge den internationale politiske ustabilitet i den kommende tid, og det er derfor betydningsfuldt at afsøge mulighederne for at understøtte strukturer, som bidrager til fredelig sameksistens.
Analysens indhold:
- Betydningen af gensidig økonomisk afhængighed
- Udviklingen i de kommercielle relationer mellem Kina og Vesten
- Risici ved USA og Kinas nutidige politik
- Policy-anbefalinger til USA og EU
Geopolitisk ustabilitet
Historien har givet os flere eksempler på imperier i forfald. I takt med deres svækkelse har de i stigende og desperat grad forsøgt at fastholde deres magt og indflydelse. Som eksempel kan man nævne Romerriget, Det Britiske Imperium og Sovjetunionen. Det illustrerer, at overgange mod nye globale ordner ofte er forbundet med geopolitisk ustabilitet. Flere elementer i den amerikanske politik, herunder den stigende brug af sanktioner over for Kina over den seneste årrække, passer godt ind i ovenstående karakteristik.
De diplomatiske relationer mellem Kina og USA er på et lavpunkt bl.a. pga. den amerikanske politik overfor Taiwan, implementeringen af handelssanktionerne mod Kina og kinesiske modsanktioner. Det ændrede styrkeforhold mellem parterne og den kinesiske udfordring af det amerikanske hegemoni samt den aktuelt forværrede relation mellem dem, skaber en ustabil politisk situation, hvor magtkampen på sigt risikerer at komme ud af kontrol. Hvis vigtige fredsfordrende strukturer, såsom de kommercielle relationer gradvist sættes ud af kraft, vil det øge sandsynligheden for krig mellem Kina og USA.
Den kommercielle fred
Fortalere for den kommercielle fredstese, såsom Norman Angell, Erich Weede, Stephen Gent og Mark Crescenzi, anfører at stater med udviklede markedsøkonomier og stærke kommercielle bånd er mindre tilbøjelige til at starte militære konflikter med hinanden end stater med en lav grad af økonomisk integration. Rationalet er, at når lande handler og investerer betydeligt med hinanden, stiger omkostningerne ved militære konflikter. Krige kan forhindre handel, true forsyningssikkerhed og forårsage økonomisk skade for begge parter, hvilket gør fred til det mest rationelle valg. Denne mekanisme betegnes økonomisk interdependens eller gensidig økonomisk afhængighed.
Kritikere af teorien såsom Katherine Barbieri hævder, at økonomisk integration også kan skabe spændinger og konflikter, især hvis der er betydelige uligheder mellem landene. Desuden har historien vist, at der har været militære konflikter mellem økonomisk integrerede nationer. Det var f.eks. tilfældet for flere af de implicerede stater ved udbruddet af 1. Verdenskrig. Det udfordrer teoriens universalitet.
Om der udbryder krig mellem to parter afgøres oplagt af flere forhold end intensiteten af de økonomiske relationer mellem dem, og det er endda muligt at intensiteten af de kommercielle forbindelser under bestemte betingelser, kan medvirke til at øge spændingerne. Dertil kommer, at den kommercielle fredstese er et rationelt argument, som tilskriver betydning til forhold, der kan kvantificeres såsom samhandel og overser vanskeligt kvantificerbare forklaringsårsager som f.eks. ideologier og identitet. Sådanne forhold har oplagt også betydning for tilstedeværelsen af krig eller fred.
Der er gennem tiden blevet udarbejdet adskillige empiriske undersøgelser, der forsøger at teste gyldigheden af antagelserne i den kommercielle fredstese. Generelt set har forskningen identificeret en negativ sammenhæng mellem økonomisk integration og sandsynligheden for udbruddet af krig. Krige kan derfor godt opstå på trods af gensidig økonomisk afhængighed, men sandsynligheden for dette udfald reduceres herved.
Handelskrig med Kina
Under præsident Donald Trump pålagde USA i 2018 globale tariffer på stål (25 %) og aluminium (10 %). For Kina svarede dette til en produktværdi på 300 millioner dollars. Ifølge Verdenshandelsorganisationen (WTO) skete det i strid med international lovgivning. Sanktionerne ramte også EU, og på trods af forhandlinger mellem EU og USA under Trump-administrationen lykkedes det først i 2021 under præsident Joe Biden at finde fælles fodslag. Resultatet af aftalen var en fastholdelse af 232 tariffer, for at forhindre at Kina kunne oversvømme det internationale marked med billigt stål, men hvor der samtidigt gives muligheder for, at en vis mængde stål- og aluminiumprodukter kan eksporteres fra EU til USA uden at blive pålagt tariffer. Dette forløb viste med stor tydelighed, at USA’s sanktioner mod Kina og det medfølgende spirrende protektionistiske tankesæt i de amerikanske administartion også udgør en stratgeisk udfordring for EU.
USA’s indførelse af tariffer var primært et forsøg på at korrigere, hvad der fra amerikansk side blev betragtet som uretfærdig handelspraksis fra Kina – herunder tvungen overførsel af teknologi og overtrædelser af intellektuel ejendomsret. Dette udløste en handelskrig, hvor begge sider pålagde hinanden tariffer i nogenlunde samme størrelsesorden. Flere analytikere herunder Mark Zandi, Adam Kamins og Jeremy Cohn fra Moody’s Analytics udtrykte på det tidspunkt bekymring for, at en sådan tit for tat-praksis (tilsvarende gengældelse) kunne lede til en nedadgående sanktionsmæssig spiral. En sådan udvikling kunne i sin yderste konsekvens føre til afkobling af det internationale handelssystem og have negative konsekvenser for den globale sikkerhed.
Under sit præsidentskab fra januar 2021 videreførte præsident Joe Biden tarifferne på kinesiske varer. I 2022 pålagde USA desuden sanktioner mod flere kinesiske teknologifirmaer, herunder Huawei og ZTE med henvisning til deres trussel mod den nationale sikkerhed. Det har sidenhen udviklet sig til en såkaldt chip-krig, hvor amerikanske firmaer også er blevet sanktioneret fra kinesisk side. Det seneste skud på stammen i 2023 i high-tech-kampen er amerikanske overvejelser om at begrænse Kinas adgang til dets ”Cloud Computing-services”.
I 2021 indførte Kina den såkaldte “Law of the People’s Republic of China on Countering Foreign Sanctions”. Denne lovgivning giver Kina en række værktøjer til at modarbejde og sanktionere stater og aktører, som handler i strid med kinesiske interesser (også udenfor den kommercielle sektor). Som en konsekvens af Nancy Pelosis besøg i Taiwan suspenderede Kina i 2022 en lang række aktive samarbejder med USA. D. 1. juli 2023 indførte Kina desuden en ny “Foreign Relations Law”, som giver staten (endnu) et retsligt udgangspunkt for at modgå fremmede magters sanktioner og indblanding i indre anliggender. I praksis vil det bl.a. sige, at Kina har opbygget en (retslig) værktøjskasse, som bl.a. giver staten mulighed for at begrænse eksport af bestemte råvarer eller produkter til lande, som opererer i strid med Kinas interesser på de pågældende områder. Det første konkrete resultat af denne lovgivning er, at gallium og germanium vil blive underlagt eksportkontrol fra d. 1. august 2023. Denne lovgivning kan forstås som endnu et signal til USA og Vesten om, at Kina ligeledes har muligheder for at ramme dem med sanktioner på strategiske sektorer. Eksportkontrol på et område som gallium, hvor Kina har over 90 % af verdensmarkedet, tydeliggør hvilke konsekvenser en omfattende handelskrig kan få.
EU har hidtil søgt at undgå at indføre omfattende handelssanktioner mod Kina. Præsident for den Europæiske Kommission Ursula von der Leyen har dog i juni 2023 udtrykt et ønske om at søge en de-risking-politik overfor Kina, men har samtidigt understreget, at EU ikke ønsker en decoupling. De to begreber de-risking og decoupling refererer hhv. til en politik om at ville reducere afhængigheden af Kina på samfundskritiske nøgleområder og en politik om at søge en mere fundamental afkobling af de økonomiske relationer til Kina. I begge tilfælde argumenteres der for hensynet til den nationale sikkerhed. EU-landene har forskellige interesser og relationer til Kina, og begrebet de-risking tillægges derfor også forskellig betydning blandt medlemslandene i EU. Det er derfor uklart, i hvilken grad de-risking i praksis kan komme til at betyde en afkobling.
Kinesiske beslutningstagere følger med stor opmærksomhed udviklingen i debatten i Vesten om ”de-risking” og ”decoupling” fra Kina. I Beijing udlægges begge narrativer dog i et vist omfang som et røgslør for en økonomisk og teknologisk inddæmningspolitik. Netop dette syn på USA’s og til dels Vestens politik vil kunne anspore Kina til at slå hårdt igen mod det, der opfattes som et slet skjult forsøg på at hæmme Kinas udvikling og fastholde USA’s (og Vestens) dominans.
Samlet set er udviklingen i de kommercielle relationer mellem Beijing og Washington på et lavpunkt, og der er meget, som peger på, at forholdet vil kunne blive yderligere forværret i den kommende tid. Det skal dog bemærkes, at de økonomiske relationer mellem Kina og USA fortsat er meget omfattende og derfor stadig bidrager til freden.
Kina og betydningen af den kommercielle fred
Som beskrevet ovenfor kan økonomisk udveksling fungere som en vigtig fredsskabende mekanisme mellem stater. Ved at etablere og opretholde økonomiske relationer mellem Vesten og Kina øges omkostningerne ved at starte væbnede konflikter markant. Dette er særligt vigtigt ift. Kina, da der ikke eksisterer mange andre mekanismer, som på samme effektive vis kan forhindre udbruddet af krig med landet. Her tænker jeg primært på fraværet af en effektiv og inklusiv sikkerhedsarkitektur i Stillehavsregionen, i stil med de institutioner, våbenkontrolaftaler og tillidsskabende samarbejdsinitiativer man udviklede mellem Vesten og Sovjetunionen mod slutningen af Den Kolde Krig.
Den høje grad af økonomisk integration mellem Vesten og Kina antages at have været et vigtigt bidrag til sikre en fredelig sameksistens hidtil på trods af f.eks. USA’s politik overfor Taiwan. Uden de økonomiske relationer mellem Kina og USA ville sandsynligheden for udbruddet af krig i Taiwan være betydeligt højere. Den økonomiske gensidige afhængighed mellem USA og Kina fungerer som en slags “fredens fælde”, hvor begge parter har en interesse i at opretholde stabilitet og undgå væbnet konflikt. De økonomiske relationer fungerer fortsat som en stødpude, der kan være med til at absorbere chok i form af politiske kriser mellem landene. Det er denne sikkerhedsline, som USA (og i nogen grad EU) i kraft af politikken om (delvis) afkobling så småt er ved at skære over. Ønsker man at reducere sandsynligheden for udbruddet af krig med Kina, er der gode argumenter for at fortsætte den økonomiske udveksling med landet i videst muligt omfang.
Policy-anbefalinger
Vestens politik overfor Kina
Der er legitime bekymringer og udfordringer forbundet med at opretholde en intensiv økonomisk forbindelse til Kina. Spørgsmål om ejerskab af kritisk infrastruktur, forsyningssikkerhed, anvendelse af kritiske teknologier og muligheden for industrispionage er alle reelle bekymringer, der kræver strategisk opmærksomhed og dertil passende handlinger. Betydningen af autonomien på disse strategiske nøgleområder bør ikke pr. automatik antages at gælde på alle andre områder. Dette skal i stedet nøje overvejes fra sag til sag. I forbindelse med drøftelsen af Kina-problematikker bør Vesten, for at fastholde de kommercielle relationer, være varsom med at sikkerhedsliggøre politiske områder ved instinktivt at udråbe dem til at være samfundskritiske. I stedet bør man så vidt muligt forsøge at afsikkerhedsliggøre de kommercielle relationer med Kina. Definitionen af, hvad der opfattes som samfundskritiske områder, forventes at blive formativt for relationen til Kina i den kommende årrække, og det er derfor afgørende at have afvejet de forskellige hensyn inden politikken fastlægges.
På den ene side afhænger Vestens sikkerhed af muligheden for gensidig gavnlig udveksling og sameksistens med Kina, idet dette bidrager til freden (og væksten). På den anden side er vores sikkerhed også knyttet til vores evne til fx at holde på stats- og industrihemmeligheder, være i kontrol med teknologier og kontinuerligt tilvejebringe forsyningssikkerhed til befolkningerne på samfundskritiske områder. Derfor må der ikke opbygges for stor afhængighed af eksterne partnere. Vestlige beslutningstagere, herunder særligt i USA, ser i tiden ud til at prioritere hensynet til at beskytte sig mod Kina ved at afkoble os fra dem højere end hensynet til den sikkerhed, som opstår i kraft af den fortsatte økonomiske kobling. Vesten og særligt USA bør derfor (gen)overveje, om man har fundet den rigtige balance, og om man er på en ønskværdig kurs mht. de kommercielle relationer til Kina.
En pragmatisk geopolitisk position ift Kina kunne være at udvise varsomhed med at sanktionere staten for dets interne anliggender (såsom overgreb mod egne befolkningsgrupper i fx Hong Kong eller Xinjiang). Sanktioner kunne forbeholdes beskyttelsen af egne samfund og infrastrukturer, hvor det skønnes nødvendigt. En sådan politik ville for eksempel have betydet, at Grækenland og Tyskland ikke skulle have givet tilladelse til at investere i kritiske infrastruktur såsom havneanlæg i Piraeus (i 2018) eller Hamborg (i 2023), men at Kina fortsat i videst muligt omfang skulle gives mulighed for at investere i ikke-kritisk infrastruktur i vestlige lande.
En fuldstændig eller omfattende økonomisk afkobling af Vesten fra Kina må forventes at øge den internationale ustabilitet i unødig grad. Samtidigt er et niveau de-risking nødvendigt for at sikre strategisk autonomi og iagttage sikkerhedshensyn. Et bud på en balanceret tilgang kunne derfor være at sikre produktionskapacitetsopbygning og lagre på nøgleområder (fx medicinaludstyr) samt søge diversificering og redundans i forsyningskæderne (indgåelse af kontrakter med mere en én leverandør og tilvejebringelse af muligheden for opskalering af leverancerne under disse kontrakter). Derved vil afhængigheden af Kina kunne reduceres uden at forbindelserne på de givne områder nødvendigvis brydes.
EU’s position i handelskrigen
I kraft af den stormagtsrivalisering, der i den kommende årrække kan forventes at intensiveres mellem Kina og USA, har EU en vigtig rolle i at påvirke USA til at udvise mådeholdenhed, men også en opgave ift. at disciplinere Kina’s økonomiske praksis. Ift. påvirkning af USA’s handelspolitik overfor Kina kunne EU forfølge dette mål ved kun selektivt og velbegrundet at indføre sanktioner mod Kina uden blindt at følge amerikanske politik eller opfordringer. Særligt generelle tariffer på ikke strategiske råvarer (i modsætning til sanktioner på mere selektive og samfundskritiske områder) bør som udgangspunkt modarbejdes af EU. Samtidigt bør man understrege viljen til at fortsætte og udbygge relevante kommercielle relationer på ikke-strategiske områder. Ved at signalere tydeligt, at man ikke ønsker en økonomisk afkobling, men blot vil beskytte udvalgte strategiske områder, vil man bidrage til at undgå en nedadgående sanktionsspiral og dermed understøtte den internationale sikkerhed. Lavpraktisk kunne det betyde, at Kina ikke skal gives markedsadgang til at levere 5G-netværk i EU-lande, idet det medfører risiko for spionage og muligheden for at sætte IT-infrastrukturen ud af drift f.eks. i forbindelse med udbruddet af politiske kriser. Omvendt vil brug af eksportkontrol ift. strategiske råstoffer i mange tilfælde ramme EU økonomisk hårdere end Kina, idet man ikke er selvforsynende med sjældne jordarter og en række andre strategiske ressourcer. Det viser, at man udover at reducere sandsynligheden for krig også vil kunne understøtte forsyningssikkerheden ved at fastholde de kommercielle relationer til Kina. Med disse perspektiver in mente, kan EU med fordel benytte sin indflydelse hos USA til at forsøge at fremme en pragmatisk tilgang til de økonomiske relationer med Kina.
EU’s fokus på at forsøge at fastholde hovedbestanddelene af det internationale kommercielle system, herunder gældende forsyningskæder, kan dog med fordel suppleres med et fokus på at få Kina til at spille efter den internationale handelslovgivning. Det gælder særligt tildeling af lige markedsadgang til vestlige firmaer og ift. at overholde intellektuelle ejendomsrettigheder. På dette område kan USA og EU med fordel forsøge at gøre fælles front for at få Kina til at ændre praksis.
I det omfang USA benytter sig af sekundære sanktioner overfor lande, der fortsætter handlen med Kina på områder, der er sanktioneret af USA, vil det være en udfordring for EU at fortsætte det økonomiske samkvem med Kina. Erfaringerne fra Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA), også kendt som atomaftalen med Iran, som Donald Trump unilateralt opsagde i 2018, viser dette med stor tydelighed. På trods af at EU forsøgte at fastholde aftalen, viste det sig, at de europæiske firmaer droppede deres engagementer i Iran af frygt for sekundære sanktioner. EU-landene bør derfor allerede nu i fællesskab forsøge at udarbejde en strategi til brug for håndtering af de kommercielle relationer med Kina i det næste årti herunder forholdsregler mod eventuelle sekundære sanktioner.
Alternativer til sanktioner
I flere tilfælde er det helt afgørende for den nationale sikkerhed at sikre selvforsyning og kontrol over teknologier med videre. Den bedste langsigtede vej til at sikre sig mod kinesisk dominans på fx tech-området er ikke sanktioner overfor f.eks. salg af mikrochips og tilsvarende handlinger. Det er derimod udviklingen af en konkurrencedygtig industri på sådanne områder, der bedst vil sikre, at Vesten i fremtiden vil kunne matche de kinesiske kapabiliteter. Overordnet set bør Vesten som en langsigtet strategi derfor fokusere det meste af sin opmærksomhed på at øge sin produktivitet fremfor at sætte sin lid til sanktioner.