Selvom de geopolitiske spændinger mellem Rusland og NATO er på et højdepunkt siden afslutningen af den kolde krig, er der mulighed for at skabe en ny og mere inklusiv sikkerhedsarkitektur, der kan medføre afspænding. Vejen hertil kunne gå over drøftelser i OSCE om en neutralitetstraktat vedr. Ukraine og Georgien garanteret af Rusland og NATO.
Den politiske relation mellem Vesten og Rusland har nået et lavpunkt pga. diverse geopolitiske spændinger. De stammer bl.a. fra NATO’s udvidelser og Ruslands handlinger overfor Georgien og Ukraine samt det deraf afledte nedbrud i den europæiske sikkerhedsarkitektur. Rummet til at redefinere relationen synes meget begrænset. I lyset af de historiske omstændigheder undersøger jeg i denne tekst, hvilket mulighedsrum der er for at gentænke den europæiske sikkerhedsstruktur, så den fordrer afspænding og stabilitet uden at kompromittere nationale interesser.
NATO kan ikke acceptere den russiske destabiliseringspolitik overfor mindre stater i Europa uden alliancetilhørsforhold. Alliancen har stillet Georgien og Ukraine et medlemskab i udsigt, men har ikke effektueret det. Den russiske politik overfor de to stater har betydet, at deres udsigt til et NATO-medlemskab er blevet forringet stik imod NATO’s erklærende intention. NATO-landenes tøven mht. tildeling af medlemskab og den interne debat i alliancen illustrerer at dette løfte er tomt. På baggrund af udvidelsespolitikkens selvmodsigende karakter kunne man i NATO overveje, om indgåelsen af en neutralitetstraktat vedr. disse stater kunne være i overensstemmelse med alliancens interesser. I den forbindelse tager jeg udgangspunkt i den eksisterende debat vedr. den europæiske sikkerhedsarkitektur og adapterer nogle af de forslag vedr. en neutralitetstraktat som Michael O’Hanlon fremsætter i sit paper “Beyond NATO: A New Security Architecture for Eastern Europe”.
NATO-Rusland relationen 1987 – 2008
I slutningen af 1980’erne og starten af 1990’erne ændrede relationen mellem Rusland og Vesten sig radikalt i retning af større samarbejde, gennemsigtighed og tillid. Det banede vejen for en række aftaler og samarbejder om europæisk sikkerhed, som havde været utænkelige under den kolde krig. USA og Rusland (NATO og Warszawapagten) indgik bl.a. en række våbenkontrolaftaler. Det gjaldt både Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty (INF) fra 1987 og Treaty on Conventional Armed Forces in Europe (CFE) fra 1990. Vesten opfattede i slutningen af 1980’erne Rusland som en eksistentiel trussel, men det ændrede sig i starten af 2000’erne, hvor Rusland blev beskrevet som en strategisk partner i NATO’s strategiske koncept. Samtidigt styrede Kreml fra 1990’erne Rusland mod integration i internationale institutioner som WTO og OSCE samt deltagelse i NATO’s Partnership for Peace-program (PfP). Rusland og NATO underskrev i 1997 deres Founding Act, som førte til oprettelse af NATO-Russia Permanent Joint Council (senere NATO-Russia Counsil). Dette råd havde til formål at drøfte europæiske sikkerhedsanliggender og iværksætte praktisk samarbejde. Denne styrkelse af sikkerhedsarkitekturen resulterede i den mest lavspændte periode i nyere europæisk historie, hvilket over årene gav anledning til større gensidig gennemsigtighed og tillid samt større politisk, økonomisk og militært samarbejde mellem NATO og Rusland. På trods af spirende uoverensstemmelser mellem parterne, bl.a. i forbindelse med borgerkrigen i ex-Jugoslavien (NATO’s bombning af Serbien) og Ruslands opsigelse af CFE-traktaten i 2007 og frem for alt NATO’s løbende udvidelser (i 1999 og 2004), lykkedes det i store træk at videreføre en samarbejdende relation op til omkring 2008.
Russisk udspil til sikkerhedstraktat
I juni 2008 kom den russiske præsident Dimitry Medvedev med sit udspil til en ny europæisk sikkerhedsarkitektur. Medvedevs forslag vedrørte indgåelsen af en sikkerhedstraktat mellem alle lande i Europa og Nordamerika, som skulle lede til dannelsen af en ny sikkerhedsinstitution der overordnes alle eksisterende organisationer. Dette forum skulle gøre det muligt for alle parterne at indgå i europæiske sikkerhedsdrøftelser på lige fod. Målsætningen for traktaten var at frisætte deltagerne fra eksisterende paradigmer og forpligtigelser i deres respektive forsvarsblokke samt skabe en mere inklusiv sikkerhedsorden ud fra principperne om lige og udelelig sikkerhed. I udspillet til traktaten forbydes unilateral anvendelse af militær magt, og underskriverne forpligtiger sig til at komme hinanden til undsætning i tilfælde af aggression fra et medlem eller ikke-medlem af traktaten. Det russiske forslag gik endda så vidt, at underskriverne af denne traktat juridisk skulle forpligtige sig til ikke at iværksætte sikkerhedsinitiativer i andre regi såsom NATO eller Collective Security Treaty Organization (CSTO). Implementeringen af denne traktat ville i praksis have betydet, at alle parter til aftalen ville få indflydelse og sågar vetoret over modparternes styrkeopstilling og deployering af militært udstyr mv.
Udspillet kunne opfattes som en udtryk for en stor russisk utilfredshed med den givne amerikansk dominerede sikkerhedsorden i Europa, hvor NATO spiller en central rolle ift. planlægning og organiseringen af sikkerheden. Udspillet afspejlede den russiske opfattelse af NATO som et anakronistisk levn fra den kolde krig, som på trods af alliancens forsikringer om det modsatte opfattes som at være vendt mod Rusland.
I Europa og Nordamerika blev Medvedevs forslag opfattet som uklart og inkonsistent. Det gælder både ift. arbejdsdelingen mellem det sikkerhedspolitiske forum, som traktaten ville tilvejebringe og de eksisterende sikkerhedsinstitutioner i Europa. For observatører i Vesten viste udspillet, at Rusland, udover at være utilfreds med den gældende orden, kun havde få konstruktive eller realistisk forslag til en ny sikkerhedsarkitektur. Det russiske forslag blev endvidere afvist med henvisning til at traktaten skulle overordnes andre sikkerhedsinstitutioner såsom NATO. Modsat Mevedev så NATO-landene i store træk den nuværende sikkerhedsarkitektur som gunstig og balanceret.
Det er denne grundlæggende uoverensstemmelse i synet på kvaliteten af den gældende sikkerhedsarkitektur, som har været med til at definere kvaliteten af dialogen mellem parterne i årene op til og efter 2008, og som fortsat hæmmer mulighederne for at skabe afspænding. Den manglende vestlige lydhørhed overfor det russiske syn på sikkerhedsarkitekturen har været medvirkende til at forme den nuværende russiske politik. Vladimir Putin har siden sin genindsættelse som præsident i 2012 arbejdet for dannelsen af en Eurarsisk Union og styrkelse af CSTO, der kan siges at stå i modsætning til Medveds forslag ved at understrege bloktankegangen og den delte sikkerhed i Europa.
NATO-Rusland relationen efter 2008
I august 2008 invaderede Rusland Georgien og besatte provinserne Sydossetien og Abkhasien. Det satte en stopper for drøftelserne vedr. Medvedevs forslag til en ny sikkerhedsarkitektur. I 2014 blev der endegyldigt sat punktum for de konstruktive relationer mellem Rusland og NATO, som følge af den russiske annektering af Krim og igangsættelse af en stedfortræderkrig i det østlige Ukraine. Det ledte til en suspendering af samarbejdet i NATO-Russia Council (med undtagelse af enkelte konsultative kanaler), resulterede i et nedbrud i den gensidige tillid og den etablerede sikkerhedsarkitektur i Europa led et alvorligt knæk. Relationen kan i dag karakteriseres ved gensidig mistillid og nedbrud i forskellige former for udvekslinger, og antipatien mellem parterne bringer på nogle områder mindelser om den kolde krig. Denne udvikling har øget trusselsniveauet i Europa.
I det følgende gennemgås nogle af de mulige tiltag, som ville kunne være med til at skabe betingelserne for varig fred og lavspænding i Europa.
Forslag til en sikkerhedsarkitektur
Det vil ikke være muligt for NATO at imødekomme Medvedevs ønske om at underordne NATO nye sikkerhedsorganisationer, da noget sådant ville være ensidig indrømmelse overfor Rusland i modstrid med NATO-landenes interesser. NATO har dog mulighed for at styrke drøftelserne vedr. europæisk sikkerhed i regi eksisterende sikkerhedsfora som OSCE (mere om det nedenfor) og herigennem videreudvikle forestillingerne om en europæisk sikkerhedstraktat. Her kunne man sammen med Rusland udforske perspektiverne i en mere eller mindre omfattende institutionel omorganisering af europæisk sikkerhed herunder muligheden for en ny rammesætning af NATO’s fremtidige udvidelser og Ruslands adfærd overfor mindre stater uden alliancetilhørsforhold.
Hvis NATO ønsker at afsøge muligheden for at skabe en inklusiv sikkerhedsstruktur i Europa, kunne man adressere det gennem en gentænkning af håndteringen af de stater, som endnu ikke er medlemmer af forsvars- og sikkerhedssamarbejder. Det kunne tage form af en sikkerhedstraktat, hvor både Rusland og NATO anerkender og behandler de Ukraine og Georgien (og muligvis andre) som permanent neutrale og afskriver deres mulighed for at blive medlemmer af internationale forsvars- og sikkerhedssamarbejder. Det betyder, at NATO ville skulle udelukke muligheden for ukrainsk og georgisk medlemskab af alliancen. Rusland skulle omvendt være villig til at stoppe de frosne konflikter i Luhansk, Donetsk, Abkhasien og Sydossetien og tilbagedrage hele (eller dele) af de besatte områder. Samtidigt ville Rusland skulle garantere de neutrale staters ret til økonomisk og politisk selvbestemmelse ift. valg af samarbejds- og aftalepartnere. Aftalen ville betyde at de russiske styrker i de nævnte områder skulle tilbagetrækkes, og at der i tilfælde af intern konflikt i disse stater kun ville kunne udstationeres FN-styrker. Helt centralt ville parterne til traktaten forpligtige sig til at respektere de neutrale staters territoriale integritet samt mulighed for frit at indgå ikke-sikkerhedsrelaterede politiske aftaler uden sanktioner (fx med EU). Så længe parterne overholder betingelserne i traktaten vil de være juridisk forpligtiget herpå, men hvis det ikke er tilfældet, vil den hidtidige politik kunne videreføres. Bidraget til sikkerhedsarkitekturen skal indtænkes i den eksisterende sikkerhedspolitiske ramme. Det betyder at NATO, CSTO, EU m.fl. som institutioner skal fortsætte deres arbejde som hidtil og ikke underordnes en ny europæisk sikkerhedsinstitution.
Givet den rigtige rammesætning og indhold i en sådan neutralitetstraktat er det ikke utænkeligt, at Rusland ville kunne være interesseret i en aftale vedr. garanteret neutralitet for udvalgte randstater i Europa, hvor Kreml også selv vil være villig til at give politiske indrømmelser, der kunne lede til afspænding.
Facilitering af en ny sikkerhedsarkitektur
En sikkerhedsarkitektur for de neutrale stater i Europa kunne i tillæg til Ukraine og Georgien også inkludere Moldova og muligvis Serbien (afhængigt af de russiske perspektiver). Mht. til Sverige og Finland vil det for NATO være en politisk umulighed at inkludere dem i en aftale vedr. garanteret neutralitet og dermed afskære dem fra et fremtidigt NATO-medlemskab. Begge stater ses som en del af Vesten, og viljen til at påtage sig forsvaret for deres territorium må blandt alliancens medlemmer forventes at være højere, end det er tilfældet for Ukraine og Georgien. Måtte disse lande ønske at blive medlemmer, ville de hurtigt kunne optages, og man ville derved kunne undgå en lang, smertefuld og udsigtsløs transitionsperiode. For nuværende forfølger begge disse stater dog selv officielt en neutralitetskurs, hvilket i mindre grad gør dem til geopolitiske stridspunkter. Samtidig accepterer Rusland i højere grad, at disse stater hører til i en vestlig indflydelsessfære, hvilket yderligere taler for, at de kan ekskluderes fra neutralitetstraktaten. Ift. Armenien og Aserbajdsjan ville Rusland formentlig ikke være interesseret i underskrive en traktat, som kan lægge bånd på landets politiske handlefrihed ift. disse stater og begrænse indflydelsen på dem. Hverken Armenien eller Aserbajdsjan ville efter alt at dømme ønske at indgå i en europæisk neutralitetspagt pga. af deres lange historiske konflikt, som vanskeliggør en indgåelse af aftaler mellem dem.
Selve drøftelserne af en neutralitetstraktat kunne forgå i regi af Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE). OSCE har i denne sammenhæng den store fordel, at alle deltagerne i europæisk sikkerhed er medlemmer af organisationen. OSCE spillede i 1990’erne en betydningsfuld rolle i organiseringen og forhandlingen af europæisk sikkerhed. Med dette udgangspunkt ville organisationen være særdeles velegnet til at facilitere de sikkerhedspolitiske drøftelser vedr. en sikkerhedsarkitektur. Hvis NATO-landene tog initiativ til sådanne drøftelser i regi af OSCE, ville det vise Vestens vilje til at styrke multilaterale sikkerhedsfora og dermed også det inklusive sikkerhedsparadigme i tråd med ønskerne fremført i Medvedevs udspil til en sikkerhedstraktat. Vladimir Putins politik siden 2012 indikerer, at den russiske position og ønsker til sikkerhedsarkitekturen i dag ikke er de samme som i 2008. Ikke desto mindre er det fortsat uklart, hvad de positivt formulerede russiske ønsker til sikkerhedsarkitekturen er, og det skulle sådanne drøftelser i OSCE-regi medvirke til at afklare.
Samarbejdet i NATO-Russia Counsil (NRC) blev suspenderet i 2014 for at sende et signal fra Vesten til Rusland om at landets adfærd i Ukraine blev opfattet som uacceptabel. Vestlige beslutningstagere kunne dog overveje, hvorvidt denne udelukkelse har tjent et selvstændigt formål, som ikke kunne opnås med andre midler såsom de indførte sanktioner overfor Rusland. I det omfang der i NATO er mod på at gøre politiske tilnærmelser overfor Rusland, for at åbne op for drøftelser af den europæiske sikkerhedsarkitektur, kunne en reaktivering af drøftelserne NRC og af det praktiske militære samarbejde med Rusland være et konstruktivt supplerende bidrag.
Vejen mod en mere inklusiv sikkerhedsarkitektur kunne også gå gennem etablering af større institutionel transparens og samarbejde (fx ift. narkotikabekæmpelse) mellem NATO og CSTO. Det kunne i første omgang ske gennem tildeling af observatørstatus til modparten i udvalgte fora og arbejdsgrupper i de to alliancer. En forudsætning herfor ville dog være, at NATO officielt anerkender CSTO, noget som NATO har afvist med henvisning til, at man ikke samarbejder med organisationer, men kun med enkelte stater. Det primære formål i denne forbindelse ville være at afsøge mulighederne for praktisk sikkerhedspolitisk samarbejde, som kunne skabe tillid mellem parterne og synliggøre den gensidige afhængighed som er udgangspunktet for effektiv varetagelse af europæisk sikkerhed.
Selvmodsigelsen i NATO’s udvidelsespolitik
NATO’s udvidelse har siden 1990’erne været et afgørende stridspunkt i relationen mellem Rusland og NATO, som løbende har været med til at forværre relationen mellem parterne. NATO’s medlemslande har på deres side argumenteret for alle staters ret til sikkerhedspolitisk selvbestemmelse. I 1990’erne var der endvidere i NATO-kredse en udbredt holdning om, at alliancen skulle forsøge at indkassere de sikkerhedspolitiske gevinster ved Sovjetunionens sammenbrud ved at udvide alliancen med flere af de forhenværende Warszawapagt-medlemmer. Derfor blev NATO løbende fra 1999 og frem til i dag udvidet 5 gange, og netop udvidelserne af alliancen i det postsovjetiske rum kom mere og mere til at syne som dens eksistensberettigelse. I russisk optik var NATO’s udvidelser medvirkende til at marginalisere og true landet.
Selvom det af mange i Vesten opfattes som en stor succes, at det er lykkedes at integrere lande som Polen, Estland, Letland og Litauen i NATO, har denne politik samtidigt været med til at nedbryde det gunstige politiske klima med stigende politisk og økonomisk samarbejde, som materialiserede sig i 1990’erne. Selvom udvidelserne af NATO som politisk projekt var succesfuldt indtil 2008, har det i tiden herefter været et sikkerhedspolitisk problem for ansøgerlande som Ukraine og Georgien og ledt til et opbrud i den europæiske sikkerhedsarkitektur. Alliancens forsikringer om fremtidigt medlemskab til Georgien og Ukraine kombineret med en tøvende adfærd ift. iværksættelse af denne ambition gav Rusland incitament og tid til at forfølge sin destabiliseringspolitik overfor begge stater. Det har øget sandsynligheden for fremtidige konflikter. Konsekvensen af NATO’s inkonsistente tilgang til Ukraine og Georgiens medlemskab har været, at begge stater er blevet destabiliseret politisk og økonomisk, hvilket har reduceret muligheden for at de på sigt bliver medlemmer af alliancen og undergravet mulighederne for at skabe/udbygge en sikkerhedsarkitektur. I NATO bør man derfor overveje, i hvilken grad den nuværende politik overfor Ukraine og Georgien er i overensstemmelse med alliancens interesser uanset om udvidelse af alliancen eller en ny sikkerhedsarkitektur ses som det vigtigste endemål.
Pragmatisk udvidelsespolitik
Givet NATO-landenes begrænsede vilje til at optage (endsige forsvare) netop Ukraine og Georgien ville det muligvis stille disse stater bedre at positionere sig som neutrale, for ikke at give anledning til geopolitisk rivalisering samt proxy- og asymmetrisk krigsførelse på deres territorium. I en ideel verden ville sådanne forhandlinger kunne give begge stater mulighed for politiske og økonomisk samarbejde med både Vesten og Rusland, idet Kreml ville forpligtige sig til at respektere deres suverænitet.
For at føre en politik som fremmer NATO’s interesser, bør landene i alliancen gøre sig klart, hvilke stater man oprigtigt ønsker (på sigt) at indlemme i alliancen. Det ville give de kandidater, som hidtil har haft et ubegrundet håb en mere realistisk tilgang til de geopolitiske kendsgerninger og skabe en højere grad af politisk stabilitet. Alt sammen under forudsætning af en underskrivelse og overholdelse af betingelserne i neutralitetstraktaten.
I NATO ville en neutralitetsgaranti ift. eksempelvis Georgien eller Ukraine blandt mange kunne blive opfattet som et knæfald for de russiske kampagner mod alliancens medlemskandidater, og ville formentlig møde stor modstand. Det skyldes også at en opgivelse af parolen om enhver nations ret til selvbestemmelse og tilbagetrækning af løftet om medlemskab til Georgien og Ukraine ville have store negative implikationerne for alliancens selvforståelse.
Det skal dog understreges, at der i denne skitse til ny arkitektur ikke er tale om endsige indrømmelser, men derimod om gensidige imødekommelser. Således ville en neutralitetsgaranti vedr. de nævnte stater samtidig være en anledning til at bringe de nuværende konflikter i fx Luhansk og Donetsk til ophør og dermed stabilisere Ukraine. Man kunne ligeledes stille en tilbageførsel af Georgisk kontrol over hele eller dele af Abkhasien og Sydossetien som betingelse for underskrivelsen af neutralitetstraktaten, selvom noget sådant vil være mindre sandsynligt. Ift. at overdrage Krim til Ukraine vil der næppe være mulighed for en forhandlet løsning. Fastholdelsen af sanktionerne mod Rusland for annekteringen af Krim behøver dog ikke at stå i vejen for indgåelse af en neutralitetstraktat. Succesfulde forhandlinger på dette område kunne være med til at forhindre fremtidige konflikter i Europa og muligvis få Rusland til at acceptere præmissen om, at EU og Rusland har overlappende interesser, der skal kunne sameksistere i det fælles nærområde. Hvis Rusland ikke overholde sin del af aftalen, har NATO fortsat alle muligheder for at vende tilbage til den hidtidige politiske kurs.
Afrunding
Skulle beslutningstager i Europa og Nordamerika ønske at forfølge mulighederne for afspænding, ville de kunne tage udgangspunkt i den ovenfor opridsede mæglingsskitse. Det er muligt, at vejen til indgåelse af en sådan traktat går over mange mindre tillidsskabende initiativer, som på sigt vil kunne bane vejen for mere ambitiøse sikkerhedsinitiativer. For at finde fælles fodslag vil parterne formentligt først skulle nærme sig hinanden gennem konkrete samarbejder i alle parters interesse. Det kunne fx være ift. bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet, pirateri eller terrorisme samt håndtering af fejlede stater i Europas nærområde. Sådanne og tilsvarende initiativer kunne være med til åbne op for dialog og drøftelse af europæiske sikkerhedsarkitektur, men det kræver et brud med den nuværende politiske inerti mellem parterne.
