I oplægget til Danmarks nye udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi laver udenrigsministeren politiske benspænd for sig selv, i form af målsætninger som han får svært ved at efterleve.
D. 8. september 2020 bebudede Jeppe Kofod, at han inden for et halvt år vil fremlægge en ny udenrigs- og sikkerhedsstrategi for Danmark. I den forbindelse gav han sine indledende bud på, hvad en sådan strategi bør indeholde. Danmarks nye sikkerheds- og forsvarsstrategi skal ifølge Jeppe Kofod cementere USA’s primat i dansk sikkerhed:
“USA er garanten for vores sikkerhed – også fremover. Den tanke, at der findes et alternativ til vores sikkerhed uden USA, er naiv.” – Jeppe Kofod, Berlingske d. 8. september.
Strategien skal fremover også tage sit udgangspunkt i vores værdier:
”Danmarks udenrigspolitik skal, først og sidst, sikre vores grundlæggende værdier… Derfor skal vi handle for at sikre demokrati, frihed, menneskerettigheder, retfærdighed, solidaritet og ansvarlighed.” – Jeppe Kofod – Dansk Institut for Internationale Studier d. 14. september 2020.
Oplægget til strategien kan således karakteriseres som værdibaseret og med en stærk vægt på den transatlantiske relation. I den værdibaserede tilgang ligger der kommunikativt en melding om, at værdier skal spille en større rolle i udenrigs- og sikkerhedspolitikken, hvilket må forstås som en øget prioritering af værdier fremfor interesser. Signalet om USA’s primat i Danmarks sikkerhed lyder som en triviel gentagelse af en indlysende sikkerhedspolitisk kendsgerning, men kan vise sig at blive svært at operationalisere i praksis. Ift. disse pejlemærker forventer jeg, at Jeppe Kofod får svært ved at efterleve sin egen strategi, fordi omkostningerne er for store, og den politiske vilje mangler til at føre den ud i livet.
Forholdet til Kina – En test for den værdibaserede målsætning
Jeppe Kofods idealistiske rammesætning af den kommende strategi skaber et dilemma i form af hensynet til Danmarks handelsinteresser. Følgende citat fra Jeppe Kofod d. 20. februar 2020 i Berlingske kan illustrere udenrigsministerens dilemma:
“Kina er en strategisk konkurrent, en systematisk konkurrent og samtidig også en økonomisk samarbejdspartner“.
Spørgsmålet er, hvor langt udenrigsministeren vil gå for at efterleve sin egen værdibaserede tilgang? Kina er i den henseende den perfekte test for strategien, idet regimet som intet andet undergraver værdier som demokrati og menneskerettigheder. Dertil kommer, at landet udgør en trussel mod den gældende regelbaserede verdensorden og i stigende grad viser globale ambitioner ift. at forme den. Kinesisk indflydelse må derfor forventes gradvist, i takt med landets økonomiske vækst, at reducere vores internationale handlerum og udfordre de gældende præmisser for international interaktion.
Som man kunne læse på DR.dk d. 8. september 2020, ser udenrigsministeren i et vist omfang ud til at have blik for de udfordringer, som et stærkere og mere selvhævdende Kina vil udgøre:
“Vi ser for eksempel, at Kina træder frem på verdensscenen.”
For at give kommunikativ mening skal den nye værdibaserede strategi overfor Kina i højere grad end tidligere give anledning til en prioritering af værdier på bekostning af interesser i både retorik og politik. Her indikere erfaringerne fra Norge, som fra 2010 – 2016 anlagde en mere Kina-kritisk tilgang end Danmark, at Danmark vil få vanskeligt ved at fastholde en sådan politik. Nedgangen i samhandlen mellem Norge og Kina i denne periode ser ud til at have skabt et virkningsfuldt pres på norske beslutningstagere for at ændre den norske tilgang til Kina. Den kinesiske strategi om at presse kritikkere af regimet økonomisk, ser dermed i et vist omfang ud til at have været succesfuld overfor Norge.
Selvom Danmark sammen med en række andre lande i 2019 rejste kritik af Kina for undertrykkelse af Uighurene i Xinjang provinsen, er det tvivlsomt, om Danmark for alvor i fremtiden vil være villig til at rejse substantiel kritik af Kina for brud på folkeretten og reglerne for international handel eller sanktionere landet. Danmark er som bekendt en lille åben økonomi og er derfor særligt sårbar overfor restriktioner for samhandel fra store partnere som Kina. I det omfang danske handelsinteresser for alvor står på spil, er det usandsynligt at udenrigsministeren for alvor vil prioritere værdierne. Dertil kommer, at mulighederne for at påvirke Kina er meget begrænsede. Der er således en risiko for, at den værdibaserede tilgang i mødet med den kinesiske case vil vise sig at være tom snak.
Det er muligt, at der i den kommende årrække vil kunne samles en international koalition vendt mod Kina, og at Danmark under Jeppe Kofod ville kunne tilslutte sig en sådan. Denne koalition ville, med større vægt end Danmark alene, kunne kritisere Beijing for krænkelser af menneskerettigheder om måske endda arbejde for at etablere et nyt internationalt handelsregime udenom Kina. Hvis Jeppe Kofod gør Danmark til en formativ part i en sådan koalition, vil han også kunne argumentere for, at politikken er en efterlevelse af strategien.
Den transatlantiske relation – Kan USA’s betydning for Danmark omsættes til politisk handling?
Jeppe Kofod cementerede d. 8. september overfor Berlingske, at forholdet til USA udgør vores vigtigste sikkerhedsgaranti.
”Den tanke, at der findes et alternativ til vores sikkerhed uden USA er naiv.”
I et sådant lys kan det undre, at Jeppe Kofod ikke lægger mere vægt på, hvordan relationen til USA kan styrkes i praksis, Det er derfor afgørende for strategiens realisering ift. denne målsætninger, at udenrigsministeren kommer med konkrete politiske udspil, som kan udbygge den sikkerhedspolitiske relation til USA. Hvis udenrigsministeren fortsætter den hidtidige politik og ikke tager initiativer, der kan cementere relationens primat, vil udenrigsministeren få svært ved troværdigt at hævde, at USA er den vigtigste brik i vores sikkerhedsmæssige puslespil.
Det transatlantiske forhold er udfordret. Selvom Donald Trump ikke blev genvalgt, har han evnet at sætte en ny og mere kritisk dagsorden for den transatlantiske relation samt styrket et NATO-kritisk narrativ i den amerikanske befolkning. Han har sågar sået tvivl om NATO’s artikel 5, og det er udmeldinger og muligvis forvarsler, som det ikke ville være rettidig omhu at sidde overhørig. Det gælder også selvom den kommende administration i Det Hvide Hus har en mere NATO-venlig politik end den forhenværende.
Svækkelse af den transatlantiske alliance forværres af en svindende amerikansk vilje til globalt at agere sikkerhedspolitisk samt af USA’s øgede prioritering af forsvarsressourcer til Asien pga. truslen fra Kina. Disse udviklinger illustrerer et amerikansk sikkerhedspolitisk fokus på vej væk fra Europa. På denne baggrund kan de europæiske lande ikke vide sig sikre på, at USA i al fremtid vil påtage sig rollen som deres beskytter. Det er derfor en relation, Jeppe Kofod skal kæmpe for at fastholde, hvis han vil være trofast overfor sine målsætninger for en kommende strategi. En sådan politik kunne antage følgende former:
Danmark kunne (gradvist) øge forsvarsbudgettet til 2 % af BNP, hvilket er det niveau, vi har forpligtiget os til at nå inden 2024. At køre på frihjul ift. til varetagelsen af vores sikkerhed er et uacceptabelt sikkerhedspolitisk sats og en hovedløs prioritering, hvis man ser USA som den vigtigste garant for dansk sikkerhed. Det er en erkendelse, som bl.a. har indfundet sig i Polen, Storbritannien og Bulgarien, der alle har et forsvarsbudget på minimum 2% af BNP.
Afsættelse af yderligere midler til forsvar vil kræve en genåbning af forsvarsforliget, som løber indtil 2023, samt omfattende omprioriteringer på finansloven. Set i lyset af de hidtidige socialdemokratiske økonomiske prioriteter og de seneste corona-relaterede udgifter fremstår det dog som en politisk ufarbar vej.
For at styrke relationen til USA kunne udenrigsministeren også i højere grad bane vejen for de amerikanske sikkerhedspolitiske interesser i Grønland. De overlappende interesser i området mellem USA og Danmark ift. truslen fra Rusland og til dels Kina gør Grønland til et oplagt geostrategisk ankerpunkt for USA’s involvering i dansk sikkerhed og dermed til et naturligt fokuspunkt for strategien. Udenrigsministeren bør facilitere noget sådant ved at imødekomme de amerikanske ønsker ift. en øget militær tilstedeværelse i regionen og selv komme med forslag til yderligere samarbejder. Disse forslag børe være af rendyrket forsvarspolitisk karakter og skal supplere det hidtidige fokus på udviklingsprojekter som kan bruges både civilt og militært. Et eksempel på sidstnævnte kunne være Kangerlussuaq Lufthavn, der både kan benyttes af befolkningen i Grønland og af Danmarks/USA’s militær.
Blandt de initiativer som kunne være relevante, kan man nævne muligheden for at anlægge eller udvide dybvandshavne til brug for ubåde og større amerikanske skibe, etableringen af baser og støttestrukturer for at være bedre rustet til at foretage operative tiltag samt konstruktion af radarstationer som kan give et bedre situationsbillede i Arktis herunder tidligere varsler i forbindelse med fjendtlige handlinger. Disse forehavender ville alle markant kunne øge dansk evne til at sikre suverænitetshåndhævelse i Grønland og give forsvaret af den nordlige del af rigsfællesskabet en større troværdighed.
USA har indtil videre i offentligheden ikke været særlig konkret mht. til deres forsvarspolitiske ønsker i Arktis. På mødet mellem USA’s udenrigsminister Mike Pompeo og Jeppe Kofod d. 22. juli 2020 blev der angiveligt afsøgt muligheder for samarbejde, men indtil videre er det begrænset, hvad der konkret er kommet ud af dialogen.
Et øget sikkerhedssamarbejde i Arktis ville give Danmark bedre muligheder for at styrke vores egen kapabilitets- og infrastrukturopbygning og dermed vores sikkerhed. Jeg ser samarbejdet som forudsætningen for, at Danmark vil kunne varetage suverænitetshåndhævelsen i området, men de forskellige initiativer vil være forbundet med økonomiske omkostninger for Danmark.
Selvom udenrigsministeren i et meget ukonkret omfang lægger op til et øget dansk engagement i Grønland, vil det formentlig i realiteten være meget begrænset, hvad Danmark kommer til at bruge på forsvar i den arktiske zone. Udenrigsministeren ser derfor ud til at forpasse muligheden for, i samarbejde med USA, at lave et forsvarspolitisk kvantespring på dette område. Den amerikanske interesse i Arktis repræsenterer ikke et mulighedsvindue for at afsøge potentialerne i et øget arktisk forsvarssamarbejde samt realisere målsætningen i strategien. Udenrigsministerens begrænsede visioner i denne henseende vækker derfor min undren.
Jeppe Kofod ville muligvis indvende, at Danmark skal arbejde for, at Arktis forbliver et lavspændingsområde. Det er jeg enig i, og det er derfor vigtigt, at opbygningen af kapabiliteter sker forholdsvist symmetrisk ift. Ruslands ditto. Det punkt kommer Danmark dog næppe i nærheden af, og opgaven er derfor først og fremmest at varetage suverænitetshåndhævelsen. Det er et formål, Danmark godt ville kunne forfølge uden at udfordre lavspændingsdynamikken. Hvis udenrigsministeren ikke øger Danmarks kapabiliteter og forfølger muligheden for at øge det amerikanske engagement i Grønland, opfatter jeg det derfor som et udtryk for mangel på vilje til at afsætte de økonomiske midler til at løfte opgaven. Uanset om det skyldes hensynet til spændingsdynamikker eller økonomi, står den danske mangel på forsvarspolitisk handling i Arktis i et modsætningsforhold til udenrigsministerens målsætning om at engagere USA mere i dansk sikkerhed.
Afrunding
Udenrigsministeren står overfor at skulle foretage en kursændring i dansk sikkerheds- og forsvarspolitik for at kunne efterleve målsætningerne i hans strategioplæg. Tiden vil vise, om Jeppe Kofod aktivt vil arbejde for at få det nødvendige mandat til at realisere sine politiske målsætninger. Det er også muligt, at udenrigsministeren har andre initiativer, som i et vist omfang kan opveje uoverensstemmelserne mellem strategiens målsætninger og politikken ift. Kina og USA, men udgangspunktet er vanskeligt.