Afkobling af Kina truer verdensfreden

by No comments

Dette er det første indlæg i en serie om skabelsen af betingelserne for global fred, hvor jeg vil tage udgangspunkt i forholdet mellem Kina og USA.
Kina udfordrer med stigende styrke USA’s hegemoni (overherredømme), og den geopolitiske orden bliver gradvist mere bi-polær (bestående af to tyngdepunkter). Dertil kommer at relationerne mellem stormagterne er på et lavpunkt. Disse forhold kan forventes at øge den internationale politiske ustabilitet i den kommende tid, og det er derfor betydningsfuldt at afsøge mulighederne for at understøtte strukturer, som bidrager til fredelig sameksistens.

Analysens indhold:

  • Betydningen af gensidig økonomisk afhængighed
  • Udviklingen i de kommercielle relationer mellem Kina og Vesten
  • Risici ved USA og Kinas nutidige politik
  • Policy-anbefalinger til USA og EU

Geopolitisk ustabilitet
Historien har givet os flere eksempler på imperier i forfald. I takt med deres svækkelse har de i stigende og desperat grad forsøgt at fastholde deres magt og indflydelse. Som eksempel kan man nævne Romerriget, Det Britiske Imperium og Sovjetunionen. Det illustrerer, at overgange mod nye globale ordner ofte er forbundet med geopolitisk ustabilitet. Flere elementer i den amerikanske politik, herunder den stigende brug af sanktioner over for Kina over den seneste årrække, passer godt ind i ovenstående karakteristik.

De diplomatiske relationer mellem Kina og USA er på et lavpunkt bl.a. pga. den amerikanske politik overfor Taiwan, implementeringen af handelssanktionerne mod Kina og kinesiske modsanktioner. Det ændrede styrkeforhold mellem parterne og den kinesiske udfordring af det amerikanske hegemoni samt den aktuelt forværrede relation mellem dem, skaber en ustabil politisk situation, hvor magtkampen på sigt risikerer at komme ud af kontrol. Hvis vigtige fredsfordrende strukturer, såsom de kommercielle relationer gradvist sættes ud af kraft, vil det øge sandsynligheden for krig mellem Kina og USA.

Den kommercielle fred
Fortalere for den kommercielle fredstese, såsom Norman Angell, Erich Weede, Stephen Gent og Mark Crescenzi, anfører at stater med udviklede markedsøkonomier og stærke kommercielle bånd er mindre tilbøjelige til at starte militære konflikter med hinanden end stater med en lav grad af økonomisk integration. Rationalet er, at når lande handler og investerer betydeligt med hinanden, stiger omkostningerne ved militære konflikter. Krige kan forhindre handel, true forsyningssikkerhed og forårsage økonomisk skade for begge parter, hvilket gør fred til det mest rationelle valg. Denne mekanisme betegnes økonomisk interdependens eller gensidig økonomisk afhængighed.

Kritikere af teorien såsom Katherine Barbieri hævder, at økonomisk integration også kan skabe spændinger og konflikter, især hvis der er betydelige uligheder mellem landene. Desuden har historien vist, at der har været militære konflikter mellem økonomisk integrerede nationer. Det var f.eks. tilfældet for flere af de implicerede stater ved udbruddet af 1. Verdenskrig. Det  udfordrer teoriens universalitet.

Om der udbryder krig mellem to parter afgøres oplagt af flere forhold end intensiteten af de økonomiske relationer mellem dem, og det er endda muligt at intensiteten af de kommercielle forbindelser under bestemte betingelser, kan medvirke til at øge spændingerne. Dertil kommer, at den kommercielle fredstese er et rationelt argument, som tilskriver betydning til forhold, der kan kvantificeres såsom samhandel og overser vanskeligt kvantificerbare forklaringsårsager som f.eks. ideologier og identitet. Sådanne forhold har oplagt også betydning for tilstedeværelsen af krig eller fred.

Der er gennem tiden blevet udarbejdet adskillige empiriske undersøgelser, der forsøger at teste gyldigheden af antagelserne i den kommercielle fredstese. Generelt set har forskningen identificeret en negativ sammenhæng mellem økonomisk integration og sandsynligheden for udbruddet af krig. Krige kan derfor godt opstå på trods af gensidig økonomisk afhængighed, men sandsynligheden for dette udfald reduceres herved.

Handelskrig med Kina
Under præsident Donald Trump pålagde USA i 2018 globale tariffer på stål (25 %) og aluminium (10 %). For Kina svarede dette til en produktværdi på 300 millioner dollars. Ifølge Verdenshandelsorganisationen (WTO) skete det i strid med international lovgivning. Sanktionerne ramte også EU, og på trods af forhandlinger mellem EU og USA under Trump-administrationen lykkedes det først i 2021 under præsident Joe Biden at finde fælles fodslag. Resultatet af aftalen var en fastholdelse af 232 tariffer, for at forhindre at Kina kunne oversvømme det internationale marked med billigt stål, men hvor der samtidigt gives muligheder for, at en vis mængde stål- og aluminiumprodukter kan eksporteres fra EU til USA uden at blive pålagt tariffer. Dette forløb viste med stor tydelighed, at USA’s sanktioner mod Kina og det medfølgende spirrende protektionistiske tankesæt i de amerikanske administartion også udgør en stratgeisk udfordring for EU.

USA’s indførelse af tariffer var primært et forsøg på at korrigere, hvad der fra amerikansk side blev betragtet som uretfærdig handelspraksis fra Kina – herunder tvungen overførsel af teknologi og overtrædelser af intellektuel ejendomsret. Dette udløste en handelskrig, hvor begge sider pålagde hinanden tariffer i nogenlunde samme størrelsesorden. Flere analytikere herunder Mark Zandi, Adam Kamins og Jeremy Cohn fra Moody’s Analytics udtrykte på det tidspunkt bekymring for, at en sådan tit for tat-praksis (tilsvarende gengældelse) kunne lede til en nedadgående sanktionsmæssig spiral. En sådan udvikling kunne i sin yderste konsekvens føre til afkobling af det internationale handelssystem og have negative konsekvenser for den globale sikkerhed.

Under sit præsidentskab fra januar 2021 videreførte præsident Joe Biden tarifferne på kinesiske varer. I 2022 pålagde USA desuden sanktioner mod flere kinesiske teknologifirmaer, herunder Huawei og ZTE med henvisning til deres trussel mod den nationale sikkerhed. Det har sidenhen udviklet sig til en såkaldt chip-krig, hvor amerikanske firmaer også er blevet sanktioneret fra kinesisk side. Det seneste skud på stammen i 2023 i high-tech-kampen er amerikanske overvejelser om at begrænse Kinas adgang til dets ”Cloud Computing-services”.

I 2021 indførte Kina den såkaldte “Law of the People’s Republic of China on Countering Foreign Sanctions”. Denne lovgivning giver Kina en række værktøjer til at modarbejde og sanktionere stater og aktører, som handler i strid med kinesiske interesser (også udenfor den kommercielle sektor). Som en konsekvens af Nancy Pelosis besøg i Taiwan suspenderede Kina i 2022 en lang række aktive samarbejder med USA. D. 1. juli 2023 indførte Kina desuden en ny “Foreign Relations Law”, som giver staten (endnu) et retsligt udgangspunkt for at modgå fremmede magters sanktioner og indblanding i indre anliggender. I praksis vil det bl.a. sige, at Kina har opbygget en (retslig) værktøjskasse, som bl.a. giver staten mulighed for at begrænse eksport af bestemte råvarer eller produkter til lande, som opererer i strid med Kinas interesser på de pågældende områder. Det første konkrete resultat af denne lovgivning er, at gallium og germanium vil blive underlagt eksportkontrol fra d. 1. august 2023. Denne lovgivning kan forstås som endnu et signal til USA og Vesten om, at Kina ligeledes har muligheder for at ramme dem med sanktioner på strategiske sektorer. Eksportkontrol på et område som gallium, hvor Kina har over 90 % af verdensmarkedet, tydeliggør hvilke konsekvenser en omfattende handelskrig kan få.

EU har hidtil søgt at undgå at indføre omfattende handelssanktioner mod Kina. Præsident for den Europæiske Kommission Ursula von der Leyen har dog i juni 2023 udtrykt et ønske om at søge en de-risking-politik overfor Kina, men har samtidigt understreget, at EU ikke ønsker en decoupling. De to begreber de-risking og decoupling refererer hhv. til en politik om at ville reducere afhængigheden af Kina på samfundskritiske nøgleområder og en politik om at søge en mere fundamental afkobling af de økonomiske relationer til Kina. I begge tilfælde argumenteres der for hensynet til den nationale sikkerhed. EU-landene har forskellige interesser og relationer til Kina, og begrebet de-risking tillægges derfor også forskellig betydning blandt medlemslandene i EU. Det er derfor uklart, i hvilken grad de-risking i praksis kan komme til at betyde en afkobling.

Kinesiske beslutningstagere følger med stor opmærksomhed udviklingen i debatten i Vesten om ”de-risking” og ”decoupling” fra Kina. I Beijing udlægges begge narrativer dog i et vist omfang som et røgslør for en økonomisk og teknologisk inddæmningspolitik. Netop dette syn på USA’s og til dels Vestens politik vil kunne anspore Kina til at slå hårdt igen mod det, der opfattes som et slet skjult forsøg på at hæmme Kinas udvikling og fastholde USA’s (og Vestens) dominans.

Samlet set er udviklingen i de kommercielle relationer mellem Beijing og Washington på et lavpunkt, og der er meget, som peger på, at forholdet vil kunne blive yderligere forværret i den kommende tid. Det skal dog bemærkes, at de økonomiske relationer mellem Kina og USA fortsat er meget omfattende og derfor stadig bidrager til freden.

Kina og betydningen af den kommercielle fred
Som beskrevet ovenfor kan økonomisk udveksling fungere som en vigtig fredsskabende mekanisme mellem stater. Ved at etablere og opretholde økonomiske relationer mellem Vesten og Kina øges omkostningerne ved at starte væbnede konflikter markant. Dette er særligt vigtigt ift. Kina, da der ikke eksisterer mange andre mekanismer, som på samme effektive vis kan forhindre udbruddet af krig med landet. Her tænker jeg primært på fraværet af en effektiv og inklusiv sikkerhedsarkitektur i Stillehavsregionen, i stil med de institutioner, våbenkontrolaftaler og tillidsskabende samarbejdsinitiativer man udviklede mellem Vesten og Sovjetunionen mod slutningen af Den Kolde Krig.

Den høje grad af økonomisk integration mellem Vesten og Kina antages at have været et vigtigt bidrag til sikre en fredelig sameksistens hidtil på trods af f.eks. USA’s politik overfor Taiwan. Uden de økonomiske relationer mellem Kina og USA ville sandsynligheden for udbruddet af krig i Taiwan være betydeligt højere. Den økonomiske gensidige afhængighed mellem USA og Kina fungerer som en slags “fredens fælde”, hvor begge parter har en interesse i at opretholde stabilitet og undgå væbnet konflikt. De økonomiske relationer fungerer fortsat som en stødpude, der kan være med til at absorbere chok i form af politiske kriser mellem landene. Det er denne sikkerhedsline, som USA (og i nogen grad EU) i kraft af politikken om (delvis) afkobling så småt er ved at skære over. Ønsker man at reducere sandsynligheden for udbruddet af krig med Kina, er der gode argumenter for at fortsætte den økonomiske udveksling med landet i videst muligt omfang.

Policy-anbefalinger

Vestens politik overfor Kina
Der er legitime bekymringer og udfordringer forbundet med at opretholde en intensiv økonomisk forbindelse til Kina. Spørgsmål om ejerskab af kritisk infrastruktur, forsyningssikkerhed, anvendelse af kritiske teknologier og muligheden for industrispionage er alle reelle bekymringer, der kræver strategisk opmærksomhed og dertil passende handlinger. Betydningen af autonomien på disse strategiske nøgleområder bør ikke pr. automatik antages at gælde på alle andre områder. Dette skal i stedet nøje overvejes fra sag til sag. I forbindelse med drøftelsen af Kina-problematikker bør Vesten, for at fastholde de kommercielle relationer, være varsom med at sikkerhedsliggøre politiske områder ved instinktivt at udråbe dem til at være samfundskritiske. I stedet bør man så vidt muligt forsøge at afsikkerhedsliggøre de kommercielle relationer med Kina. Definitionen af, hvad der opfattes som samfundskritiske områder, forventes at blive formativt for relationen til Kina i den kommende årrække, og det er derfor afgørende at have afvejet de forskellige hensyn inden politikken fastlægges.

På den ene side afhænger Vestens sikkerhed af muligheden for gensidig gavnlig udveksling og sameksistens med Kina, idet dette bidrager til freden (og væksten). På den anden side er vores sikkerhed også knyttet til vores evne til fx at holde på stats- og industrihemmeligheder, være i kontrol med teknologier og kontinuerligt tilvejebringe forsyningssikkerhed til befolkningerne på samfundskritiske områder. Derfor må der ikke opbygges for stor afhængighed af eksterne partnere. Vestlige beslutningstagere, herunder særligt i USA, ser i tiden ud til at prioritere hensynet til at beskytte sig mod Kina ved at afkoble os fra dem højere end hensynet til den sikkerhed, som opstår i kraft af den fortsatte økonomiske kobling. Vesten og særligt USA bør derfor (gen)overveje, om man har fundet den rigtige balance, og om man er på en ønskværdig kurs mht. de kommercielle relationer til Kina.

En pragmatisk geopolitisk position ift Kina kunne være at udvise varsomhed med at sanktionere staten for dets interne anliggender (såsom overgreb mod egne befolkningsgrupper i fx Hong Kong eller Xinjiang). Sanktioner kunne forbeholdes beskyttelsen af egne samfund og infrastrukturer, hvor det skønnes nødvendigt. En sådan politik ville for eksempel have betydet, at Grækenland og Tyskland ikke skulle have givet tilladelse til at investere i kritiske infrastruktur såsom havneanlæg i Piraeus (i 2018) eller Hamborg (i 2023), men at Kina fortsat i videst muligt omfang skulle gives mulighed for at investere i ikke-kritisk infrastruktur i vestlige lande.

En fuldstændig eller omfattende økonomisk afkobling af Vesten fra Kina må forventes at øge den internationale ustabilitet i unødig grad. Samtidigt er et niveau de-risking nødvendigt for at sikre strategisk autonomi og iagttage sikkerhedshensyn. Et bud på en balanceret tilgang kunne derfor være at sikre produktionskapacitetsopbygning og lagre på nøgleområder (fx medicinaludstyr) samt søge diversificering og redundans i forsyningskæderne (indgåelse af kontrakter med mere en én leverandør og tilvejebringelse af muligheden for opskalering af leverancerne under disse kontrakter). Derved vil afhængigheden af Kina kunne reduceres uden at forbindelserne på de givne områder nødvendigvis brydes.

EU’s position i handelskrigen
I kraft af den stormagtsrivalisering, der i den kommende årrække kan forventes at intensiveres mellem Kina og USA, har EU en vigtig rolle i at påvirke USA til at udvise mådeholdenhed, men også en opgave ift. at disciplinere Kina’s økonomiske praksis. Ift.  påvirkning af USA’s handelspolitik overfor Kina kunne EU forfølge dette mål ved kun selektivt og velbegrundet at indføre sanktioner mod Kina uden blindt at følge amerikanske politik eller opfordringer. Særligt generelle tariffer på ikke strategiske råvarer (i modsætning til sanktioner på mere selektive og samfundskritiske områder) bør som udgangspunkt modarbejdes af EU. Samtidigt bør man understrege viljen til at fortsætte og udbygge relevante kommercielle relationer på ikke-strategiske områder. Ved at signalere tydeligt, at man ikke ønsker en økonomisk afkobling, men blot vil beskytte udvalgte strategiske områder, vil man bidrage til at undgå en nedadgående sanktionsspiral og dermed understøtte den internationale sikkerhed. Lavpraktisk kunne det betyde, at Kina ikke skal gives markedsadgang til at levere 5G-netværk i EU-lande, idet det medfører risiko for spionage og muligheden for at sætte IT-infrastrukturen ud af drift f.eks. i forbindelse med udbruddet af politiske kriser. Omvendt vil brug af eksportkontrol ift. strategiske råstoffer i mange tilfælde ramme EU økonomisk hårdere end Kina, idet man ikke er selvforsynende med sjældne jordarter og en række andre strategiske ressourcer. Det viser, at man udover at reducere sandsynligheden for krig også vil kunne understøtte forsyningssikkerheden ved at fastholde de kommercielle relationer til Kina. Med disse perspektiver in mente, kan EU med fordel benytte sin indflydelse hos USA til at forsøge at fremme en pragmatisk tilgang til de økonomiske relationer med Kina.

EU’s fokus på at forsøge at fastholde hovedbestanddelene af det internationale kommercielle system, herunder gældende forsyningskæder, kan dog med fordel suppleres med et fokus på at få Kina til at spille efter den internationale handelslovgivning. Det gælder særligt tildeling af lige markedsadgang til vestlige firmaer og ift. at overholde intellektuelle ejendomsrettigheder. På dette område kan USA og EU med fordel forsøge at gøre fælles front for at få Kina til at ændre praksis.

I det omfang USA benytter sig af sekundære sanktioner overfor lande, der fortsætter handlen med Kina på områder, der er sanktioneret af USA, vil det være en udfordring for EU at fortsætte det økonomiske samkvem med Kina. Erfaringerne fra Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA), også kendt som atomaftalen med Iran, som Donald Trump unilateralt opsagde i 2018, viser dette med stor tydelighed. På trods af at EU forsøgte at fastholde aftalen, viste det sig, at de europæiske firmaer droppede deres engagementer i Iran af frygt for sekundære sanktioner. EU-landene bør derfor allerede nu i fællesskab forsøge at udarbejde en strategi til brug for håndtering af de kommercielle relationer med Kina i det næste årti herunder forholdsregler mod eventuelle sekundære sanktioner.

Alternativer til sanktioner
I flere tilfælde er det helt afgørende for den nationale sikkerhed at sikre selvforsyning og kontrol over teknologier med videre. Den bedste langsigtede vej til at sikre sig mod kinesisk dominans på fx tech-området er ikke sanktioner overfor f.eks. salg af mikrochips og tilsvarende handlinger. Det er derimod udviklingen af en konkurrencedygtig industri på sådanne områder, der bedst vil sikre, at Vesten i fremtiden vil kunne matche de kinesiske kapabiliteter. Overordnet set bør Vesten som en langsigtet strategi derfor fokusere det meste af sin opmærksomhed på at øge sin produktivitet fremfor at sætte sin lid til sanktioner.

En pragmatisk europæisk sikkerhedsarkitektur

by No comments

Selvom de geopolitiske spændinger mellem Rusland og NATO er på et højdepunkt siden afslutningen af den kolde krig, er der mulighed for at skabe en ny og mere inklusiv sikkerhedsarkitektur, der kan medføre afspænding. Vejen hertil kunne gå over drøftelser i OSCE om en neutralitetstraktat vedr. Ukraine og Georgien garanteret af Rusland og NATO.

Den politiske relation mellem Vesten og Rusland har nået et lavpunkt pga. diverse geopolitiske spændinger. De stammer bl.a. fra NATO’s udvidelser og Ruslands handlinger overfor Georgien og Ukraine samt det deraf afledte nedbrud i den europæiske sikkerhedsarkitektur. Rummet til at redefinere relationen synes meget begrænset. I lyset af de historiske omstændigheder undersøger jeg i denne tekst, hvilket mulighedsrum der er for at gentænke den europæiske sikkerhedsstruktur, så den fordrer afspænding og stabilitet uden at kompromittere nationale interesser.
NATO kan ikke acceptere den russiske destabiliseringspolitik overfor mindre stater i Europa uden alliancetilhørsforhold. Alliancen har stillet Georgien og Ukraine et medlemskab i udsigt, men har ikke effektueret det. Den russiske politik overfor de to stater har betydet, at deres udsigt til et NATO-medlemskab er blevet forringet stik imod NATO’s erklærende intention. NATO-landenes tøven mht. tildeling af medlemskab og den interne debat i alliancen illustrerer at dette løfte er tomt. På baggrund af udvidelsespolitikkens selvmodsigende karakter kunne man i NATO overveje, om indgåelsen af en neutralitetstraktat vedr. disse stater kunne være i overensstemmelse med alliancens interesser. I den forbindelse tager jeg udgangspunkt i den eksisterende debat vedr. den europæiske sikkerhedsarkitektur og adapterer nogle af de forslag vedr. en neutralitetstraktat som Michael O’Hanlon fremsætter i sit paper “Beyond NATO: A New Security Architecture for Eastern Europe”.

NATO-Rusland relationen 1987 – 2008
I slutningen af 1980’erne og starten af 1990’erne ændrede relationen mellem Rusland og Vesten sig radikalt i retning af større samarbejde, gennemsigtighed og tillid. Det banede vejen for en række aftaler og samarbejder om europæisk sikkerhed, som havde været utænkelige under den kolde krig. USA og Rusland (NATO og Warszawapagten) indgik bl.a. en række våbenkontrolaftaler. Det gjaldt både Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty (INF) fra 1987 og Treaty on Conventional Armed Forces in Europe (CFE) fra 1990. Vesten opfattede i slutningen af 1980’erne Rusland som en eksistentiel trussel, men det ændrede sig i starten af 2000’erne, hvor Rusland blev beskrevet som en strategisk partner i NATO’s strategiske koncept. Samtidigt styrede Kreml fra 1990’erne Rusland mod integration i internationale institutioner som WTO og OSCE samt deltagelse i NATO’s Partnership for Peace-program (PfP). Rusland og NATO underskrev i 1997 deres Founding Act, som førte til oprettelse af NATO-Russia Permanent Joint Council (senere NATO-Russia Counsil). Dette råd havde til formål at drøfte europæiske sikkerhedsanliggender og iværksætte praktisk samarbejde. Denne styrkelse af sikkerhedsarkitekturen resulterede i den mest lavspændte periode i nyere europæisk historie, hvilket over årene gav anledning til større gensidig gennemsigtighed og tillid samt større politisk, økonomisk og militært samarbejde mellem NATO og Rusland. På trods af spirende uoverensstemmelser mellem parterne, bl.a. i forbindelse med borgerkrigen i ex-Jugoslavien (NATO’s bombning af Serbien) og Ruslands opsigelse af CFE-traktaten i 2007 og frem for alt NATO’s løbende udvidelser (i 1999 og 2004), lykkedes det i store træk at videreføre en samarbejdende relation op til omkring 2008.

Russisk udspil til sikkerhedstraktat
I juni 2008 kom den russiske præsident Dimitry Medvedev med sit udspil til en ny europæisk sikkerhedsarkitektur. Medvedevs forslag vedrørte indgåelsen af en sikkerhedstraktat mellem alle lande i Europa og Nordamerika, som skulle lede til dannelsen af en ny sikkerhedsinstitution der overordnes alle eksisterende organisationer. Dette forum skulle gøre det muligt for alle parterne at indgå i europæiske sikkerhedsdrøftelser på lige fod. Målsætningen for traktaten var at frisætte deltagerne fra eksisterende paradigmer og forpligtigelser i deres respektive forsvarsblokke samt skabe en mere inklusiv sikkerhedsorden ud fra principperne om lige og udelelig sikkerhed. I udspillet til traktaten forbydes unilateral anvendelse af militær magt, og underskriverne forpligtiger sig til at komme hinanden til undsætning i tilfælde af aggression fra et medlem eller ikke-medlem af traktaten. Det russiske forslag gik endda så vidt, at underskriverne af denne traktat juridisk skulle forpligtige sig til ikke at iværksætte sikkerhedsinitiativer i andre regi såsom NATO eller Collective Security Treaty Organization (CSTO). Implementeringen af denne traktat ville i praksis have betydet, at alle parter til aftalen ville få indflydelse og sågar vetoret over modparternes styrkeopstilling og deployering af militært udstyr mv.

Udspillet kunne opfattes som en udtryk for en stor russisk utilfredshed med den givne amerikansk dominerede sikkerhedsorden i Europa, hvor NATO spiller en central rolle ift. planlægning og organiseringen af sikkerheden. Udspillet afspejlede den russiske opfattelse af NATO som et anakronistisk levn fra den kolde krig, som på trods af alliancens forsikringer om det modsatte opfattes som at være vendt mod Rusland.

I Europa og Nordamerika blev Medvedevs forslag opfattet som uklart og inkonsistent. Det gælder både ift. arbejdsdelingen mellem det sikkerhedspolitiske forum, som traktaten ville tilvejebringe og de eksisterende sikkerhedsinstitutioner i Europa. For observatører i Vesten viste udspillet, at Rusland, udover at være utilfreds med den gældende orden, kun havde få konstruktive eller realistisk forslag til en ny sikkerhedsarkitektur. Det russiske forslag blev endvidere afvist med henvisning til at traktaten skulle overordnes andre sikkerhedsinstitutioner såsom NATO. Modsat Mevedev så NATO-landene i store træk den nuværende sikkerhedsarkitektur som gunstig og balanceret.
Det er denne grundlæggende uoverensstemmelse i synet på kvaliteten af den gældende sikkerhedsarkitektur, som har været med til at definere kvaliteten af dialogen mellem parterne i årene op til og efter 2008, og som fortsat hæmmer mulighederne for at skabe afspænding. Den manglende vestlige lydhørhed overfor det russiske syn på sikkerhedsarkitekturen har været medvirkende til at forme den nuværende russiske politik. Vladimir Putin har siden sin genindsættelse som præsident i 2012 arbejdet for dannelsen af en Eurarsisk Union og styrkelse af CSTO, der kan siges at stå i modsætning til Medveds forslag ved at understrege bloktankegangen og den delte sikkerhed i Europa.

NATO-Rusland relationen efter 2008
I august 2008 invaderede Rusland Georgien og besatte provinserne Sydossetien og Abkhasien. Det satte en stopper for drøftelserne vedr. Medvedevs forslag til en ny sikkerhedsarkitektur. I 2014 blev der endegyldigt sat punktum for de konstruktive relationer mellem Rusland og NATO, som følge af den russiske annektering af Krim og igangsættelse af en stedfortræderkrig i det østlige Ukraine. Det ledte til en suspendering af samarbejdet i NATO-Russia Council (med undtagelse af enkelte konsultative kanaler), resulterede i et nedbrud i den gensidige tillid og den etablerede sikkerhedsarkitektur i Europa led et alvorligt knæk. Relationen kan i dag karakteriseres ved gensidig mistillid og nedbrud i forskellige former for udvekslinger, og antipatien mellem parterne bringer på nogle områder mindelser om den kolde krig. Denne udvikling har øget trusselsniveauet i Europa.

I det følgende gennemgås nogle af de mulige tiltag, som ville kunne være med til at skabe betingelserne for varig fred og lavspænding i Europa.

Forslag til en sikkerhedsarkitektur
Det vil ikke være muligt for NATO at imødekomme Medvedevs ønske om at underordne NATO nye sikkerhedsorganisationer, da noget sådant ville være ensidig indrømmelse overfor Rusland i modstrid med NATO-landenes interesser. NATO har dog mulighed for at styrke drøftelserne vedr. europæisk sikkerhed i regi eksisterende sikkerhedsfora som OSCE (mere om det nedenfor) og herigennem videreudvikle forestillingerne om en europæisk sikkerhedstraktat. Her kunne man sammen med Rusland udforske perspektiverne i en mere eller mindre omfattende institutionel omorganisering af europæisk sikkerhed herunder muligheden for en ny rammesætning af NATO’s fremtidige udvidelser og Ruslands adfærd overfor mindre stater uden alliancetilhørsforhold.

Hvis NATO ønsker at afsøge muligheden for at skabe en inklusiv sikkerhedsstruktur i Europa, kunne man adressere det gennem en gentænkning af håndteringen af de stater, som endnu ikke er medlemmer af forsvars- og sikkerhedssamarbejder. Det kunne tage form af en sikkerhedstraktat, hvor både Rusland og NATO anerkender og behandler de Ukraine og Georgien (og muligvis andre) som permanent neutrale og afskriver deres mulighed for at blive medlemmer af internationale forsvars- og sikkerhedssamarbejder. Det betyder, at NATO ville skulle udelukke muligheden for ukrainsk og georgisk medlemskab af alliancen. Rusland skulle omvendt være villig til at stoppe de frosne konflikter i Luhansk, Donetsk, Abkhasien og Sydossetien og tilbagedrage hele (eller dele) af de besatte områder. Samtidigt ville Rusland skulle garantere de neutrale staters ret til økonomisk og politisk selvbestemmelse ift. valg af samarbejds- og aftalepartnere. Aftalen ville betyde at de russiske styrker i de nævnte områder skulle tilbagetrækkes, og at der i tilfælde af intern konflikt i disse stater kun ville kunne udstationeres FN-styrker. Helt centralt ville parterne til traktaten forpligtige sig til at respektere de neutrale staters territoriale integritet samt mulighed for frit at indgå ikke-sikkerhedsrelaterede politiske aftaler uden sanktioner (fx med EU). Så længe parterne overholder betingelserne i traktaten vil de være juridisk forpligtiget herpå, men hvis det ikke er tilfældet, vil den hidtidige politik kunne videreføres. Bidraget til sikkerhedsarkitekturen skal indtænkes i den eksisterende sikkerhedspolitiske ramme. Det betyder at NATO, CSTO, EU m.fl. som institutioner skal fortsætte deres arbejde som hidtil og ikke underordnes en ny europæisk sikkerhedsinstitution.

Givet den rigtige rammesætning og indhold i en sådan neutralitetstraktat er det ikke utænkeligt, at Rusland ville kunne være interesseret i en aftale vedr. garanteret neutralitet for udvalgte randstater i Europa, hvor Kreml også selv vil være villig til at give politiske indrømmelser, der kunne lede til afspænding.

Facilitering af en ny sikkerhedsarkitektur
En sikkerhedsarkitektur for de neutrale stater i Europa kunne i tillæg til Ukraine og Georgien også inkludere Moldova og muligvis Serbien (afhængigt af de russiske perspektiver). Mht. til Sverige og Finland vil det for NATO være en politisk umulighed at inkludere dem i en aftale vedr. garanteret neutralitet og dermed afskære dem fra et fremtidigt NATO-medlemskab. Begge stater ses som en del af Vesten, og viljen til at påtage sig forsvaret for deres territorium må blandt alliancens medlemmer forventes at være højere, end det er tilfældet for Ukraine og Georgien. Måtte disse lande ønske at blive medlemmer, ville de hurtigt kunne optages, og man ville derved kunne undgå en lang, smertefuld og udsigtsløs transitionsperiode. For nuværende forfølger begge disse stater dog selv officielt en neutralitetskurs, hvilket i mindre grad gør dem til geopolitiske stridspunkter. Samtidig accepterer Rusland i højere grad, at disse stater hører til i en vestlig indflydelsessfære, hvilket yderligere taler for, at de kan ekskluderes fra neutralitetstraktaten. Ift. Armenien og Aserbajdsjan ville Rusland formentlig ikke være interesseret i underskrive en traktat, som kan lægge bånd på landets politiske handlefrihed ift. disse stater og begrænse indflydelsen på dem. Hverken Armenien eller Aserbajdsjan ville efter alt at dømme ønske at indgå i en europæisk neutralitetspagt pga. af deres lange historiske konflikt, som vanskeliggør en indgåelse af aftaler mellem dem.

Selve drøftelserne af en neutralitetstraktat kunne forgå i regi af Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE). OSCE har i denne sammenhæng den store fordel, at alle deltagerne i europæisk sikkerhed er medlemmer af organisationen. OSCE spillede i 1990’erne en betydningsfuld rolle i organiseringen og forhandlingen af europæisk sikkerhed. Med dette udgangspunkt ville organisationen være særdeles velegnet til at facilitere de sikkerhedspolitiske drøftelser vedr. en sikkerhedsarkitektur. Hvis NATO-landene tog initiativ til sådanne drøftelser i regi af OSCE, ville det vise Vestens vilje til at styrke multilaterale sikkerhedsfora og dermed også det inklusive sikkerhedsparadigme i tråd med ønskerne fremført i Medvedevs udspil til en sikkerhedstraktat. Vladimir Putins politik siden 2012 indikerer, at den russiske position og ønsker til sikkerhedsarkitekturen i dag ikke er de samme som i 2008. Ikke desto mindre er det fortsat uklart, hvad de positivt formulerede russiske ønsker til sikkerhedsarkitekturen er, og det skulle sådanne drøftelser i OSCE-regi medvirke til at afklare.

Samarbejdet i NATO-Russia Counsil (NRC) blev suspenderet i 2014 for at sende et signal fra Vesten til Rusland om at landets adfærd i Ukraine blev opfattet som uacceptabel. Vestlige beslutningstagere kunne dog overveje, hvorvidt denne udelukkelse har tjent et selvstændigt formål, som ikke kunne opnås med andre midler såsom de indførte sanktioner overfor Rusland. I det omfang der i NATO er mod på at gøre politiske tilnærmelser overfor Rusland, for at åbne op for drøftelser af den europæiske sikkerhedsarkitektur, kunne en reaktivering af drøftelserne NRC og af det praktiske militære samarbejde med Rusland være et konstruktivt supplerende bidrag.
Vejen mod en mere inklusiv sikkerhedsarkitektur kunne også gå gennem etablering af større institutionel transparens og samarbejde (fx ift. narkotikabekæmpelse) mellem NATO og CSTO. Det kunne i første omgang ske gennem tildeling af observatørstatus til modparten i udvalgte fora og arbejdsgrupper i de to alliancer. En forudsætning herfor ville dog være, at NATO officielt anerkender CSTO, noget som NATO har afvist med henvisning til, at man ikke samarbejder med organisationer, men kun med enkelte stater. Det primære formål i denne forbindelse ville være at afsøge mulighederne for praktisk sikkerhedspolitisk samarbejde, som kunne skabe tillid mellem parterne og synliggøre den gensidige afhængighed som er udgangspunktet for effektiv varetagelse af europæisk sikkerhed.

Selvmodsigelsen i NATO’s udvidelsespolitik
NATO’s udvidelse har siden 1990’erne været et afgørende stridspunkt i relationen mellem Rusland og NATO, som løbende har været med til at forværre relationen mellem parterne. NATO’s medlemslande har på deres side argumenteret for alle staters ret til sikkerhedspolitisk selvbestemmelse. I 1990’erne var der endvidere i NATO-kredse en udbredt holdning om, at alliancen skulle forsøge at indkassere de sikkerhedspolitiske gevinster ved Sovjetunionens sammenbrud ved at udvide alliancen med flere af de forhenværende Warszawapagt-medlemmer. Derfor blev NATO løbende fra 1999 og frem til i dag udvidet 5 gange, og netop udvidelserne af alliancen i det postsovjetiske rum kom mere og mere til at syne som dens eksistensberettigelse. I russisk optik var NATO’s udvidelser medvirkende til at marginalisere og true landet.

Selvom det af mange i Vesten opfattes som en stor succes, at det er lykkedes at integrere lande som Polen, Estland, Letland og Litauen i NATO, har denne politik samtidigt været med til at nedbryde det gunstige politiske klima med stigende politisk og økonomisk samarbejde, som materialiserede sig i 1990’erne. Selvom udvidelserne af NATO som politisk projekt var succesfuldt indtil 2008, har det i tiden herefter været et sikkerhedspolitisk problem for ansøgerlande som Ukraine og Georgien og ledt til et opbrud i den europæiske sikkerhedsarkitektur. Alliancens forsikringer om fremtidigt medlemskab til Georgien og Ukraine kombineret med en tøvende adfærd ift. iværksættelse af denne ambition gav Rusland incitament og tid til at forfølge sin destabiliseringspolitik overfor begge stater. Det har øget sandsynligheden for fremtidige konflikter. Konsekvensen af NATO’s inkonsistente tilgang til Ukraine og Georgiens medlemskab har været, at begge stater er blevet destabiliseret politisk og økonomisk, hvilket har reduceret muligheden for at de på sigt bliver medlemmer af alliancen og undergravet mulighederne for at skabe/udbygge en sikkerhedsarkitektur. I NATO bør man derfor overveje, i hvilken grad den nuværende politik overfor Ukraine og Georgien er i overensstemmelse med alliancens interesser uanset om udvidelse af alliancen eller en ny sikkerhedsarkitektur ses som det vigtigste endemål.

Pragmatisk udvidelsespolitik
Givet NATO-landenes begrænsede vilje til at optage (endsige forsvare) netop Ukraine og Georgien ville det muligvis stille disse stater bedre at positionere sig som neutrale, for ikke at give anledning til geopolitisk rivalisering samt proxy- og asymmetrisk krigsførelse på deres territorium. I en ideel verden ville sådanne forhandlinger kunne give begge stater mulighed for politiske og økonomisk samarbejde med både Vesten og Rusland, idet Kreml ville forpligtige sig til at respektere deres suverænitet.
For at føre en politik som fremmer NATO’s interesser, bør landene i alliancen gøre sig klart, hvilke stater man oprigtigt ønsker (på sigt) at indlemme i alliancen. Det ville give de kandidater, som hidtil har haft et ubegrundet håb en mere realistisk tilgang til de geopolitiske kendsgerninger og skabe en højere grad af politisk stabilitet. Alt sammen under forudsætning af en underskrivelse og overholdelse af betingelserne i neutralitetstraktaten.

I NATO ville en neutralitetsgaranti ift. eksempelvis Georgien eller Ukraine blandt mange kunne blive opfattet som et knæfald for de russiske kampagner mod alliancens medlemskandidater, og ville formentlig møde stor modstand. Det skyldes også at en opgivelse af parolen om enhver nations ret til selvbestemmelse og tilbagetrækning af løftet om medlemskab til Georgien og Ukraine ville have store negative implikationerne for alliancens selvforståelse.
Det skal dog understreges, at der i denne skitse til ny arkitektur ikke er tale om endsige indrømmelser, men derimod om gensidige imødekommelser. Således ville en neutralitetsgaranti vedr. de nævnte stater samtidig være en anledning til at bringe de nuværende konflikter i fx Luhansk og Donetsk til ophør og dermed stabilisere Ukraine. Man kunne ligeledes stille en tilbageførsel af Georgisk kontrol over hele eller dele af Abkhasien og Sydossetien som betingelse for underskrivelsen af neutralitetstraktaten, selvom noget sådant vil være mindre sandsynligt. Ift. at overdrage Krim til Ukraine vil der næppe være mulighed for en forhandlet løsning. Fastholdelsen af sanktionerne mod Rusland for annekteringen af Krim behøver dog ikke at stå i vejen for indgåelse af en neutralitetstraktat. Succesfulde forhandlinger på dette område kunne være med til at forhindre fremtidige konflikter i Europa og muligvis få Rusland til at acceptere præmissen om, at EU og Rusland har overlappende interesser, der skal kunne sameksistere i det fælles nærområde. Hvis Rusland ikke overholde sin del af aftalen, har NATO fortsat alle muligheder for at vende tilbage til den hidtidige politiske kurs.

Afrunding
Skulle beslutningstager i Europa og Nordamerika ønske at forfølge mulighederne for afspænding, ville de kunne tage udgangspunkt i den ovenfor opridsede mæglingsskitse. Det er muligt, at vejen til indgåelse af en sådan traktat går over mange mindre tillidsskabende initiativer, som på sigt vil kunne bane vejen for mere ambitiøse sikkerhedsinitiativer. For at finde fælles fodslag vil parterne formentligt først skulle nærme sig hinanden gennem konkrete samarbejder i alle parters interesse. Det kunne fx være ift. bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet, pirateri eller terrorisme samt håndtering af fejlede stater i Europas nærområde. Sådanne og tilsvarende initiativer kunne være med til åbne op for dialog og drøftelse af europæiske sikkerhedsarkitektur, men det kræver et brud med den nuværende politiske inerti mellem parterne.

Skal vi frygte en russisk kinesisk alliance?

by No comments

Kina og Ruslands partnerskab vil fortsætte med at vokse i omfang og styrke, men kan accelereres og udvides af en forværret relation til Vesten. Selv under sådanne omstændigheder er en alliance mellem parterne højst usandsynlig.

Relationen mellem Kina og Rusland har historisk været karakteriseret ved konkurrence, gensidig mistillid og åben konflikt (med undtagelse af perioden fra 1949 – 1953 under Joseph Stalin og Mao Zedong). Selv da landene delte kommunisme som styreform, var de politiske relationer dårligere end i dag, og i 1967 var de sågar på randen af en atomkrig. Fra 1996 hvor parterne underskrev deres strategiske partnerskab, men særligt siden 2010’erne, har der imidlertid været en positiv udvikling i relationen. Flere analytikere har karakteriseret partnerskabet som unaturligt med henvisning til deltagernes forskellige interesser, geopolitiske rivalisering og gensidige mistillid. Med denne argumentation er et partnerskab mellem Kina og Rusland gennem tiden blevet udlagt som en mindre betydende strategisk faktor i international politik. På trods af denne karakteristik har landene løbende intensiveret deres samarbejde på det økonomiske, militære og til dels politiske område, og de har også store planer for fremtiden. Dertil kommer den hjertelige retorik mellem landenes præsidenter, som står i kontrast til opfattelsen af parterne som geopolitiske rivaler. D. 22. oktober 2020 udtalte Vladimir Putin, at han ikke kunne afvise muligheden for dannelsen af en egentlig militær alliance mellem Kina og Rusland. Dette blev dog afvist af det kinesiske forsvarsministerium d. 2. marts 2021, som ved lejligheden understregede både samarbejdets fordele og Kinas autonomi. På denne baggrund er spørgsmålet, hvordan man kan forstå det eksisterende partnerskab, og hvad dets udviklingspotentiale er?

Status for det strategiske partnerskab
I 1996 blev det strategiske partnerskab mellem Rusland og Kina annonceret. Det blev dog først formaliseret med en samarbejdstraktat i 2001, hvori betingelserne for deres økonomiske og diplomatiske relationer blev fastlagt. Begge lande har fra starten set et stort potentiale i det militære samarbejde, som tog fart omkring 2003, hvor den første fælles øvelse mellem parterne blev afholdt. Siden da har der næsten hvert år været afholdt en sådan. Øvelserne har i et vist omfang demonstreret landenes interoperabilitet og evne til at håndtere moderne sikkerhedsudfordringer. I 2005 underskrev Kina og Rusland en aftale om energieksport, som udbyggede deres økonomiske relation substantielt, og samme år afsluttede de deres mangeårige grænsestridigheder. Med Xi Jingpings indsættelse som præsident i 2012 skete der et positivt skifte i retorikken mellem præsidenterne. Allerede i 2013 udtalte han, at de to nationer var i gang med at opbygge et ”særligt forhold” og i 2020 omtalte han Vladimir Putin som sin ”bedste ven”.Disse symbolske udvekslinger er ofte blevet gengældt og kan ses som en forudsætning for en positiv udvikling i de bilaterale relationer. Det økonomiske partnerskab accelererede yderligere i 2014, hvor landene indgik en 30-årig aftale for 400 milliarder dollars om russiske leverancer af gas. Russiske kommentatorer udlagde dog aftalen som suboptimal for Rusland og beskyldte Kina for at drage fordel af Ruslands økonomiske krise.
Kina er i dag Ruslands største samhandelspartner, og Rusland er den største leverandør af olie til Kina. Det økonomiske udvekslingsforhold består hovedsageligt i russisk eksport af råstoffer og kinesisk eksport af forarbejdede varer, hvilket gavner begge parter, men særligt Kina pga. det ulige bytteforhold forarbejdede og uforarbejdede produkter. Omvendt har Rusland få alternativer til det kinesiske marked, hvilket derfor særligt siden 2014 har udgjort en opportun alternativ afsætningsmulighed for landets naturressourcer og landbrugsprodukter. Denne øgede samhandel har også medført et fokus på at anvende landenes egne valutaer i forbindelse med internationale transaktioner for derved svække dollarens reservestatus. I 2017 underskrev parterne en ikke offentliggjort køreplan for militært samarbejde, som løb indtil 2020. Analytikere har gisnet om, at der heri fastlægges rammer for en relation, der går videre end traditionelt militært industrielt samarbejde.

Samarbejdets potentialer og udfordringer
Samarbejdets fremskredne og gavnlige karakter har vist, at Rusland og Kina udgør et komplementært partnerskab på flere områder som vil kunne skabe sikkerhed og politiske fordele, men frem for alt udvikling og velstand. Det taler for, at der i den kommende årrække vil ske en intensivering af interaktionerne mellem landene uafhængigt af eksterne faktorer. Det underbygges i de strategiske udenrigspolitiske koncepter for begge parter, hvor det fremgår, at de ønsker at udvide samarbejdet på alle eksisterende områder. Der vil dog også forsat være faktorer, som modvirker integration.

Parternes ambitioner om at integrere Kinas Silkevej og den Eurasiske Union kan tjene som en illustration af det økonomiske samarbejdes transformative potentiale. Hvis dette projekt realiseres, vil det binde Moskva og Beijing meget tættere sammen og øge muligheden for samhandel mellem det vestlige Rusland og det østlige Kina, hvor landenes vigtigste økonomiske zoner er placeret. Det kan skabe økonomiske synergieffekter, større gensidig afhængighed og interkulturel udveksling. Det økonomiske samarbejde mellem Kinas Silkevej og den Eurasiske Union vil endvidere kunne øge sandsynligheden for, at landene afstemmer deres politik overfor stater i deres overlappende indflydelsessfærer ved at formalisere konsultations- og samarbejdsprocedurer, der kan bidrage til skabelsen af fælles løsninger. Netop Centralasien er et område, hvorpå Rusland nærer en stor skepsis overfor Kinas intentioner. På dette område bliver parternes interaktion (herunder også i Shanghai Cooperation Organization) afgørende for, hvilken grad af tillid, der kan skabes, og dermed også hvilke samarbejdsformer, der bliver mulige.

Forsvarssamarbejdet har kastet mange håndgribelige resultater af sig i form af russisk våbensalg til Kina, fælles produktion af våbensystemer og opbygning af kompetencer til at foretage fælles militære operationer.

Fortidens forsvarspolitiske succeser har skabt grundlag for yderligere integration mellem parterne. Det er på den baggrund sandsynligt, at landene i de kommende år vil intensivere samarbejdet mellem de forsvarsindustrielle komplekser og koordinere indsatser ift. bekæmpelse af fx terrorisme, grænseoverskridende kriminalitet, katastrofehåndtering etc. Et intensiveret forsvarssamarbejde kunne også tage form af øget teknologideling. Her har den kinesiske industrispionage og omvendt konstruktion af russisk forsvarsmateriel (en praksis hvor materiel skilles ad, for at kunne kopiere produktionsprocessen) dog hidtil været en hindring for dannelsen af en tillidsfuld relation. Fra et russisk perspektiv har fordelene ved kinesisk indkøb af russisk materiel dog hidtil opvejet ulemperne.

Pga. af den spændte internationale situation er det er sandsynligt, at der vil ske en øget international politisk koordination mellem Rusland og Kina overfor Vesten. Det kunne fx være ift. svækkelse af vestligt hegemoni, forsvar for egen styreform eller modstand mod vestlige militære operationer. Der ud over ønsker parterne også at samarbejde om at løse miljø-, sundheds- og klimaudfordringer, hvilket illustrerer samarbejdets alsidighed.

En endnu større politisk integration vil være vanskeligere, idet begge lande værner om deres suverænitet og handlefrihed i international politik. Ønsket om politisk fleksibilitet gælder for begge parter, men er særligt relevant for Rusland, som pga. af den kinesiske økonomis størrelse og vækst risikerer at blive den lille part og overafhængig af Kina. I dag er det kun i den militære sfære, at Rusland (delvist) kan matche Kinas styrke. At være en partnerskabsmæssig sidevogn til Kina ville stå i modsætning til den russiske selvforståelse om at være en autonom stormagt og ville gøre en sådan relation uacceptabel fra et nationalt identitetsperspektiv. For Kinas vedkommende er bekymringen for, at Ruslands styreform på sigt vil bevæge sig i en vestlig retning ligeledes en forhindring for yderligere politisk integration.

Nationalisme er for begge ledere det vigtigste indenrigspolitiske bindemiddel. Denne nationalisme foreskriver, at fædrelandet sættes før alt andet og kan gøre det svært at kommunikere nødvendigheden af international politisk koordination og indgåelse af kompromisser. Nationerne deler heller ikke værdier, sprog eller historie (på nær kommunismen). Den mellemfolkelige udveksling mellem Rusland og Kina har hidtil været begrænset, hvorfor den gensidige forståelse og engagement i befolkningerne er lav og dermed også opbakningen til politisk integration.

Risikoen for et blive involveret i forsvaret af modpartens territorie vil efter alt at dømme holde Rusland og Kina fra at indgå i en militær alliance med en kollektiv forsvarsforpligtigelse selv på lang sigt. Det forhold understreges yderligere af parternes historiske og nutidige mistillid, som dog er under opbrud. På den baggrund kan man opfatte Vladimir Putins udtalelse om muligheden for en alliance som et retorisk kneb fremfor et reelt politisk ønske. Her spiller han på Vestens frygt for, at det nuværende strategiske partnerskab kunne udvikle sig til en alliance og sender derved et signal til USA og Europa om, at en optrapning af konflikten med dem, vil kunne få store sikkerhedspolitiske konsekvenser. Denne analyse understøttes af landenes geopolitiske ambitioner i deres forskellige strategiske dokumenter, som begge forudsætter autonomi i international politik, hvilket ville kunne drages i tvivl i tilfælde af dannelsen af en militær/politisk alliance.

Rusland og Kinas forhold til Vesten
Relationen mellem Vesten og Rusland er løbende siden år 2001 blevet forværret. Det kan eksemplificeres med interventionerne i hhv. Afghanistan, Irak og Libyen, men også Vestens ageren ift. farverevolutionerne i Østeuropa samt NATO’s udvidelse. De russiske bekymringer kan opsummeres som en modstand mod vestligt diktat i international politik og et ønske om en mere inklusiv sikkerhedsarkitektur i Europa. På trods af mange andre relationelle vanskeligheder, var det først efter konflikten med Georgien i 2008 og for alvor i kølvandet på Ruslands militære interventioner i Ukraine i 2014, at Vestens politik overfor Rusland blev ændret. Det medførte et delvist nedbrud i de diplomatiske kommunikationskanaler, en række sanktioner og modsanktioner samt gensidige udvisninger af diplomater. Forværringen af forholdet til Vesten skulle vise sig at blive startskuddet til en accelerering af Ruslands samarbejde med Kina, som i kraft af de vestlige sanktionsregimer udgjorde den største handelspartner for landet. Dertil kommer, at USA’s politiske kurs overfor Rusland i Trump-årene må karakteriseres som den mest anti-russiske politik i årtier, hvilket i Kreml yderligere har understreget behovet for en tættere relation til Zhongnanhai (det kinesiske statsråds- og kommunististpartis hovedkvarter). USA’s kurs overfor Rusland ser under Joe Biden ud til at blive fastholdt, nu blot med en værdimæssig forankring. Denne politik har en vis bundklang i de europæiske hovedstæder, og Vestens forhold til Rusland vil derfor næppe blive markant forbedret på mellemlang sigt. Derfor må den økonomiske og politiske relation til Kina også i fremtiden forventes at have primat i russisk udenrigspolitik.

Kinas overvejende indenrigspolitiske fokus har i mange år gjort, at landet ikke i samme grad som Rusland har været genstand for vestlig kritik. I perioden siden 2014 har Kina dog i stigende grad vist geopolitiske ambitioner, som har bragt landet i konflikt med Vesten. Det gælder områder som territoriale krav i det Sydkinesiske Hav, behandlingen af Uhrigurerne og borgerne i Hong Kong, international handelspraksis, adfærd overfor Taiwan samt industrispionage. I Kina opfattes USA’s politik som en uretmæssig udelukkelse af kinesiske firmaer fra markedsadgange og et forsøg på at mindske kinesisk indflydelse globalt. Kinas kritik af Vesten har traditionelt primært vedrørt indblandingen i landets indre anliggender, men suppleres i stigende grad med en underkendelse af den vestlige orden. Det var dog først under Donald Trump fra 2018, at USA sanktionerede Kina. Det ledte til den nuværende handelskrig mellem parterne. Denne konfrontatoriske amerikanske kurs overfor Kina kan have været medvirkende til Beijings ønske om at udbygge sit partnerskab med Rusland for at afbøde de økonomiske konsekvenser og sende et politisk styrkesignal til Vesten.

Selvom EU-landene deler mange af de amerikanske bekymringer, har de hidtil undgået en direkte konfrontation med Riget i Midten. Det er sandsynligt, at USA i højere grad vil kræve af sine partnere, at der gøres fælles front mod Kina. Det kan på sigt presse europæerne til at ændre politisk kurs. I det omfang EU-landene sanktionerer Kina økonomisk, vil på sigt kunne medføre en afkobling af den internationale handel og kapitalbevægelser. Noget sådant vil kunne anspore Rusland og Kina til at knytte endnu tættere bånd.

Både Kina og Rusland ønsker fortsatte relationer til Vesten og har en strategi om at søge diversificerede samarbejder. Særligt Kina har en stor økonomisk interaktion med og brug for Vesten som økonomisk partner for at kunne fortsætte sin økonomiske udvikling. Rusland er ramt mindre af de økonomiske effekter af de amerikanske sanktioner end Kina. Omvendt har landet store udfordringer med adgang til teknologi, en svækket valuta og med at håndtere den amerikanske opsigelse af våbenkontrolaftaler, der kan resultere i et våbenkapløb, som Moskva ikke kan finansiere. Det vil derfor i de kommende år være en vigtig ambition for Kina og Rusland at arbejde for afskaffelse af de sanktioner, som er indført mod dem. Selvom ingen af parterne har en interesse i en afkobling af det internationale økonomiske og sikkerhedspolitiske system, kan de opleve, at deres geopolitiske mulighedsrum bliver så indskrænket, at et stærkere politisk samarbejde opleves som uundgåeligt. Den vigtigste faktor ift. hastigheden og dybden i udviklingen af deres samarbejdsrelation er således Vestens politik. Yderligere inddæmning, sanktioner, tariffer, restriktioner osv. vil svække Kina og Ruslands tro på EU og USA som langsigtede økonomiske partnere og presse landene til at indgå i en tættere relation. Ligeledes ville en stigning i konfrontationsniveauet mellem Vesten og Kina eller og Rusland give dem et større incitament til at udvide deres forsvarssamarbejde. Det kunne ift. Kina komme som reaktion på sammenstød med amerikanske skibe i det Sydkinesiske Hav, vestlig støtte til regimekritiske kræfter eller straffeaktioner mod Nordkorea. Mht. til Rusland kunne en udvidelse af NATO, styrkeopbygning i Østeuropa eller militær intervention i den russiske interessesfære bidrage til ønsket om at intensivere forsvarssamarbejdet.

Afrunding
Kina og Rusland har etableret et substantielt strategisk partnerskab, som har bevist sit værd, og vil fortsætte sin udvikling. Det forværrede forhold til Vesten og den økonomiske situation i Rusland bevirker, at Kreml mangler alternativer til Zhongnanhai som langsigtet strategisk partner. Magtkampen mellem USA og Kina har vist de kinesiske beslutningstagere, at landets sikkerhedspolitiske rygdækning og markedsadgange bør diversificeres. Her udgør Rusland en oplagt partner, som deler Kinas målsætning om at svække Vesten. Hvis landene begrænses i deres adgang til vestlige investeringer, produkter og teknologi, vil det yderligere fremme integrationsprocessen mellem dem indenfor økonomi og sikkerhed, men også øge den politisk koordination.

På trods af samarbejdets faktiske og potentielle tillidsskabende kvaliteter vil Rusland også i fremtiden nære mistillid til Kina og frygte at blive en brik i en magtkamp med USA. Det vil gøre Rusland mindre tilbøjelig til at søge en tæt politisk koordination med Kina. Kina vil også fremover vægte sin handlefrihed højere end den politiske koordination med Rusland for mest fleksibelt at kunne forfølge sine målsætninger. Manglen på mellemfolkelig forståelse, landenes nationalisme og de risici, der knytter sig til et kollektivt forsvar, vil også fremover modarbejde dannelsen af en militær eller politiske alliance, som er højst usandsynlig.

Hvordan vil Jeppe Kofod realisere sine udenrigs- og sikkerhedspolitiske målsætninger?

by 1 comment

I oplægget til Danmarks nye udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategi laver udenrigsministeren politiske benspænd for sig selv, i form af målsætninger som han får svært ved at efterleve.

D. 8. september 2020 bebudede Jeppe Kofod, at han inden for et halvt år vil fremlægge en ny udenrigs- og sikkerhedsstrategi for Danmark. I den forbindelse gav han sine indledende bud på, hvad en sådan strategi bør indeholde. Danmarks nye sikkerheds- og forsvarsstrategi skal ifølge Jeppe Kofod cementere USA’s primat i dansk sikkerhed:

“USA er garanten for vores sikkerhed – også fremover. Den tanke, at der findes et alternativ til vores sikkerhed uden USA, er naiv.” – Jeppe Kofod, Berlingske d. 8. september.

Strategien skal fremover også tage sit udgangspunkt i vores værdier:

”Danmarks udenrigspolitik skal, først og sidst, sikre vores grundlæggende værdier… Derfor skal vi handle for at sikre demokrati, frihed, menneskerettigheder, retfærdighed, solidaritet og ansvarlighed.” – Jeppe Kofod – Dansk Institut for Internationale Studier d. 14. september 2020.

Oplægget til strategien kan således karakteriseres som værdibaseret og med en stærk vægt på den transatlantiske relation. I den værdibaserede tilgang ligger der kommunikativt en melding om, at værdier skal spille en større rolle i udenrigs- og sikkerhedspolitikken, hvilket må forstås som en øget prioritering af værdier fremfor interesser. Signalet om USA’s primat i Danmarks sikkerhed lyder som en triviel gentagelse af en indlysende sikkerhedspolitisk kendsgerning, men kan vise sig at blive svært at operationalisere i praksis. Ift. disse pejlemærker forventer jeg, at Jeppe Kofod får svært ved at efterleve sin egen strategi, fordi omkostningerne er for store, og den politiske vilje mangler til at føre den ud i livet.

Forholdet til Kina – En test for den værdibaserede målsætning

Jeppe Kofods idealistiske rammesætning af den kommende strategi skaber et dilemma i form af hensynet til Danmarks handelsinteresser. Følgende citat fra Jeppe Kofod d. 20. februar 2020 i Berlingske kan illustrere udenrigsministerens dilemma:

“Kina er en strategisk konkurrent, en systematisk konkurrent og samtidig også en økonomisk samarbejdspartner“.

Spørgsmålet er, hvor langt udenrigsministeren vil gå for at efterleve sin egen værdibaserede tilgang? Kina er i den henseende den perfekte test for strategien, idet regimet som intet andet undergraver værdier som demokrati og menneskerettigheder. Dertil kommer, at landet udgør en trussel mod den gældende regelbaserede verdensorden og i stigende grad viser globale ambitioner ift. at forme den. Kinesisk indflydelse må derfor forventes gradvist, i takt med landets økonomiske vækst, at reducere vores internationale handlerum og udfordre de gældende præmisser for international interaktion.

Som man kunne læse på DR.dk d. 8. september 2020, ser udenrigsministeren i et vist omfang ud til at have blik for de udfordringer, som et stærkere og mere selvhævdende Kina vil udgøre:

“Vi ser for eksempel, at Kina træder frem på verdensscenen.”

For at give kommunikativ mening skal den nye værdibaserede strategi overfor Kina i højere grad end tidligere give anledning til en prioritering af værdier på bekostning af interesser i både retorik og politik. Her indikere erfaringerne fra Norge, som fra 2010 – 2016 anlagde en mere Kina-kritisk tilgang end Danmark, at Danmark vil få vanskeligt ved at fastholde en sådan politik. Nedgangen i samhandlen mellem Norge og Kina i denne periode ser ud til at have skabt et virkningsfuldt pres på norske beslutningstagere for at ændre den norske tilgang til Kina. Den kinesiske strategi om at presse kritikkere af regimet økonomisk, ser dermed i et vist omfang ud til at have været succesfuld overfor Norge.

Selvom Danmark sammen med en række andre lande i 2019 rejste kritik af Kina for undertrykkelse af Uighurene i Xinjang provinsen, er det tvivlsomt, om Danmark for alvor i fremtiden vil være villig til at rejse substantiel kritik af Kina for brud på folkeretten og reglerne for international handel eller sanktionere landet. Danmark er som bekendt en lille åben økonomi og er derfor særligt sårbar overfor restriktioner for samhandel fra store partnere som Kina. I det omfang danske handelsinteresser for alvor står på spil, er det usandsynligt at udenrigsministeren for alvor vil prioritere værdierne. Dertil kommer, at mulighederne for at påvirke Kina er meget begrænsede. Der er således en risiko for, at den værdibaserede tilgang i mødet med den kinesiske case vil vise sig at være tom snak.

Det er muligt, at der i den kommende årrække vil kunne samles en international koalition vendt mod Kina, og at Danmark under Jeppe Kofod ville kunne tilslutte sig en sådan. Denne koalition ville, med større vægt end Danmark alene, kunne kritisere Beijing for krænkelser af menneskerettigheder om måske endda arbejde for at etablere et nyt internationalt handelsregime udenom Kina. Hvis Jeppe Kofod gør Danmark til en formativ part i en sådan koalition, vil han også kunne argumentere for, at politikken er en efterlevelse af strategien.

Den transatlantiske relation – Kan USA’s betydning for Danmark omsættes til politisk handling?

Jeppe Kofod cementerede d. 8. september overfor Berlingske, at forholdet til USA udgør vores vigtigste sikkerhedsgaranti.

”Den tanke, at der findes et alternativ til vores sikkerhed uden USA er naiv.”

I et sådant lys kan det undre, at Jeppe Kofod ikke lægger mere vægt på, hvordan relationen til USA kan styrkes i praksis, Det er derfor afgørende for strategiens realisering ift. denne målsætninger, at udenrigsministeren kommer med konkrete politiske udspil, som kan udbygge den sikkerhedspolitiske relation til USA. Hvis udenrigsministeren fortsætter den hidtidige politik og ikke tager initiativer, der kan cementere relationens primat, vil udenrigsministeren få svært ved troværdigt at hævde, at USA er den vigtigste brik i vores sikkerhedsmæssige puslespil.

Det transatlantiske forhold er udfordret. Selvom Donald Trump ikke blev genvalgt, har han evnet at sætte en ny og mere kritisk dagsorden for den transatlantiske relation samt styrket et NATO-kritisk narrativ i den amerikanske befolkning. Han har sågar sået tvivl om NATO’s artikel 5, og det er udmeldinger og muligvis forvarsler, som det ikke ville være rettidig omhu at sidde overhørig. Det gælder også selvom den kommende administration i Det Hvide Hus har en mere NATO-venlig politik end den forhenværende.

Svækkelse af den transatlantiske alliance forværres af en svindende amerikansk vilje til globalt at agere sikkerhedspolitisk samt af USA’s øgede prioritering af forsvarsressourcer til Asien pga. truslen fra Kina. Disse udviklinger illustrerer et amerikansk sikkerhedspolitisk fokus på vej væk fra Europa. På denne baggrund kan de europæiske lande ikke vide sig sikre på, at USA i al fremtid vil påtage sig rollen som deres beskytter. Det er derfor en relation, Jeppe Kofod skal kæmpe for at fastholde, hvis han vil være trofast overfor sine målsætninger for en kommende strategi. En sådan politik kunne antage følgende former:

Danmark kunne (gradvist) øge forsvarsbudgettet til 2 % af BNP, hvilket er det niveau, vi har forpligtiget os til at nå inden 2024. At køre på frihjul ift. til varetagelsen af vores sikkerhed er et uacceptabelt sikkerhedspolitisk sats og en hovedløs prioritering, hvis man ser USA som den vigtigste garant for dansk sikkerhed. Det er en erkendelse, som bl.a. har indfundet sig i Polen, Storbritannien og Bulgarien, der alle har et forsvarsbudget på minimum 2% af BNP.

Afsættelse af yderligere midler til forsvar vil kræve en genåbning af forsvarsforliget, som løber indtil 2023, samt omfattende omprioriteringer på finansloven. Set i lyset af de hidtidige socialdemokratiske økonomiske prioriteter og de seneste corona-relaterede udgifter fremstår det dog som en politisk ufarbar vej.

For at styrke relationen til USA kunne udenrigsministeren også i højere grad bane vejen for de amerikanske sikkerhedspolitiske interesser i Grønland. De overlappende interesser i området mellem USA og Danmark ift. truslen fra Rusland og til dels Kina gør Grønland til et oplagt geostrategisk ankerpunkt for USA’s involvering i dansk sikkerhed og dermed til et naturligt fokuspunkt for strategien. Udenrigsministeren bør facilitere noget sådant ved at imødekomme de amerikanske ønsker ift. en øget militær tilstedeværelse i regionen og selv komme med forslag til yderligere samarbejder. Disse forslag børe være af rendyrket forsvarspolitisk karakter og skal supplere det hidtidige fokus på udviklingsprojekter som kan bruges både civilt og militært. Et eksempel på sidstnævnte kunne være Kangerlussuaq Lufthavn, der både kan benyttes af befolkningen i Grønland og af Danmarks/USA’s militær.

Blandt de initiativer som kunne være relevante, kan man nævne muligheden for at anlægge eller udvide dybvandshavne til brug for ubåde og større amerikanske skibe, etableringen af baser og støttestrukturer for at være bedre rustet til at foretage operative tiltag samt konstruktion af radarstationer som kan give et bedre situationsbillede i Arktis herunder tidligere varsler i forbindelse med fjendtlige handlinger. Disse forehavender ville alle markant kunne øge dansk evne til at sikre suverænitetshåndhævelse i Grønland og give forsvaret af den nordlige del af rigsfællesskabet en større troværdighed.

USA har indtil videre i offentligheden ikke været særlig konkret mht. til deres forsvarspolitiske ønsker i Arktis. På mødet mellem USA’s udenrigsminister Mike Pompeo og Jeppe Kofod d. 22. juli 2020 blev der angiveligt afsøgt muligheder for samarbejde, men indtil videre er det begrænset, hvad der konkret er kommet ud af dialogen.

Et øget sikkerhedssamarbejde i Arktis ville give Danmark bedre muligheder for at styrke vores egen kapabilitets- og infrastrukturopbygning og dermed vores sikkerhed. Jeg ser samarbejdet som forudsætningen for, at Danmark vil kunne varetage suverænitetshåndhævelsen i området, men de forskellige initiativer vil være forbundet med økonomiske omkostninger for Danmark.

Selvom udenrigsministeren i et meget ukonkret omfang lægger op til et øget dansk engagement i Grønland, vil det formentlig i realiteten være meget begrænset, hvad Danmark kommer til at bruge på forsvar i den arktiske zone. Udenrigsministeren ser derfor ud til at forpasse muligheden for, i samarbejde med USA, at lave et forsvarspolitisk kvantespring på dette område. Den amerikanske interesse i Arktis repræsenterer ikke et mulighedsvindue for at afsøge potentialerne i et øget arktisk forsvarssamarbejde samt realisere målsætningen i strategien. Udenrigsministerens begrænsede visioner i denne henseende vækker derfor min undren.

Jeppe Kofod ville muligvis indvende, at Danmark skal arbejde for, at Arktis forbliver et lavspændingsområde. Det er jeg enig i, og det er derfor vigtigt, at opbygningen af kapabiliteter sker forholdsvist symmetrisk ift. Ruslands ditto. Det punkt kommer Danmark dog næppe i nærheden af, og opgaven er derfor først og fremmest at varetage suverænitetshåndhævelsen. Det er et formål, Danmark godt ville kunne forfølge uden at udfordre lavspændingsdynamikken. Hvis udenrigsministeren ikke øger Danmarks kapabiliteter og forfølger muligheden for at øge det amerikanske engagement i Grønland, opfatter jeg det derfor som et udtryk for mangel på vilje til at afsætte de økonomiske midler til at løfte opgaven. Uanset om det skyldes hensynet til spændingsdynamikker eller økonomi, står den danske mangel på forsvarspolitisk handling i Arktis i et modsætningsforhold til udenrigsministerens målsætning om at engagere USA mere i dansk sikkerhed.

Afrunding
Udenrigsministeren står overfor at skulle foretage en kursændring i dansk sikkerheds- og forsvarspolitik for at kunne efterleve målsætningerne i hans strategioplæg. Tiden vil vise, om Jeppe Kofod aktivt vil arbejde for at få det nødvendige mandat til at realisere sine politiske målsætninger. Det er også muligt, at udenrigsministeren har andre initiativer, som i et vist omfang kan opveje uoverensstemmelserne mellem strategiens målsætninger og politikken ift. Kina og USA, men udgangspunktet er vanskeligt.