Måned: maj 2021

Skal vi frygte en russisk kinesisk alliance?

Kina og Ruslands partnerskab vil fortsætte med at vokse i omfang og styrke, men kan accelereres og udvides af en forværret relation til Vesten. Selv under sådanne omstændigheder er en alliance mellem parterne højst usandsynlig.

Relationen mellem Kina og Rusland har historisk været karakteriseret ved konkurrence, gensidig mistillid og åben konflikt (med undtagelse af perioden fra 1949 – 1953 under Joseph Stalin og Mao Zedong). Selv da landene delte kommunisme som styreform, var de politiske relationer dårligere end i dag, og i 1967 var de sågar på randen af en atomkrig. Fra 1996 hvor parterne underskrev deres strategiske partnerskab, men særligt siden 2010’erne, har der imidlertid været en positiv udvikling i relationen. Flere analytikere har karakteriseret partnerskabet som unaturligt med henvisning til deltagernes forskellige interesser, geopolitiske rivalisering og gensidige mistillid. Med denne argumentation er et partnerskab mellem Kina og Rusland gennem tiden blevet udlagt som en mindre betydende strategisk faktor i international politik. På trods af denne karakteristik har landene løbende intensiveret deres samarbejde på det økonomiske, militære og til dels politiske område, og de har også store planer for fremtiden. Dertil kommer den hjertelige retorik mellem landenes præsidenter, som står i kontrast til opfattelsen af parterne som geopolitiske rivaler. D. 22. oktober 2020 udtalte Vladimir Putin, at han ikke kunne afvise muligheden for dannelsen af en egentlig militær alliance mellem Kina og Rusland. Dette blev dog afvist af det kinesiske forsvarsministerium d. 2. marts 2021, som ved lejligheden understregede både samarbejdets fordele og Kinas autonomi. På denne baggrund er spørgsmålet, hvordan man kan forstå det eksisterende partnerskab, og hvad dets udviklingspotentiale er?

Status for det strategiske partnerskab
I 1996 blev det strategiske partnerskab mellem Rusland og Kina annonceret. Det blev dog først formaliseret med en samarbejdstraktat i 2001, hvori betingelserne for deres økonomiske og diplomatiske relationer blev fastlagt. Begge lande har fra starten set et stort potentiale i det militære samarbejde, som tog fart omkring 2003, hvor den første fælles øvelse mellem parterne blev afholdt. Siden da har der næsten hvert år været afholdt en sådan. Øvelserne har i et vist omfang demonstreret landenes interoperabilitet og evne til at håndtere moderne sikkerhedsudfordringer. I 2005 underskrev Kina og Rusland en aftale om energieksport, som udbyggede deres økonomiske relation substantielt, og samme år afsluttede de deres mangeårige grænsestridigheder. Med Xi Jingpings indsættelse som præsident i 2012 skete der et positivt skifte i retorikken mellem præsidenterne. Allerede i 2013 udtalte han, at de to nationer var i gang med at opbygge et ”særligt forhold” og i 2020 omtalte han Vladimir Putin som sin ”bedste ven”.Disse symbolske udvekslinger er ofte blevet gengældt og kan ses som en forudsætning for en positiv udvikling i de bilaterale relationer. Det økonomiske partnerskab accelererede yderligere i 2014, hvor landene indgik en 30-årig aftale for 400 milliarder dollars om russiske leverancer af gas. Russiske kommentatorer udlagde dog aftalen som suboptimal for Rusland og beskyldte Kina for at drage fordel af Ruslands økonomiske krise.
Kina er i dag Ruslands største samhandelspartner, og Rusland er den største leverandør af olie til Kina. Det økonomiske udvekslingsforhold består hovedsageligt i russisk eksport af råstoffer og kinesisk eksport af forarbejdede varer, hvilket gavner begge parter, men særligt Kina pga. det ulige bytteforhold forarbejdede og uforarbejdede produkter. Omvendt har Rusland få alternativer til det kinesiske marked, hvilket derfor særligt siden 2014 har udgjort en opportun alternativ afsætningsmulighed for landets naturressourcer og landbrugsprodukter. Denne øgede samhandel har også medført et fokus på at anvende landenes egne valutaer i forbindelse med internationale transaktioner for derved svække dollarens reservestatus. I 2017 underskrev parterne en ikke offentliggjort køreplan for militært samarbejde, som løb indtil 2020. Analytikere har gisnet om, at der heri fastlægges rammer for en relation, der går videre end traditionelt militært industrielt samarbejde.

Samarbejdets potentialer og udfordringer
Samarbejdets fremskredne og gavnlige karakter har vist, at Rusland og Kina udgør et komplementært partnerskab på flere områder som vil kunne skabe sikkerhed og politiske fordele, men frem for alt udvikling og velstand. Det taler for, at der i den kommende årrække vil ske en intensivering af interaktionerne mellem landene uafhængigt af eksterne faktorer. Det underbygges i de strategiske udenrigspolitiske koncepter for begge parter, hvor det fremgår, at de ønsker at udvide samarbejdet på alle eksisterende områder. Der vil dog også forsat være faktorer, som modvirker integration.

Parternes ambitioner om at integrere Kinas Silkevej og den Eurasiske Union kan tjene som en illustration af det økonomiske samarbejdes transformative potentiale. Hvis dette projekt realiseres, vil det binde Moskva og Beijing meget tættere sammen og øge muligheden for samhandel mellem det vestlige Rusland og det østlige Kina, hvor landenes vigtigste økonomiske zoner er placeret. Det kan skabe økonomiske synergieffekter, større gensidig afhængighed og interkulturel udveksling. Det økonomiske samarbejde mellem Kinas Silkevej og den Eurasiske Union vil endvidere kunne øge sandsynligheden for, at landene afstemmer deres politik overfor stater i deres overlappende indflydelsessfærer ved at formalisere konsultations- og samarbejdsprocedurer, der kan bidrage til skabelsen af fælles løsninger. Netop Centralasien er et område, hvorpå Rusland nærer en stor skepsis overfor Kinas intentioner. På dette område bliver parternes interaktion (herunder også i Shanghai Cooperation Organization) afgørende for, hvilken grad af tillid, der kan skabes, og dermed også hvilke samarbejdsformer, der bliver mulige.

Forsvarssamarbejdet har kastet mange håndgribelige resultater af sig i form af russisk våbensalg til Kina, fælles produktion af våbensystemer og opbygning af kompetencer til at foretage fælles militære operationer.

Fortidens forsvarspolitiske succeser har skabt grundlag for yderligere integration mellem parterne. Det er på den baggrund sandsynligt, at landene i de kommende år vil intensivere samarbejdet mellem de forsvarsindustrielle komplekser og koordinere indsatser ift. bekæmpelse af fx terrorisme, grænseoverskridende kriminalitet, katastrofehåndtering etc. Et intensiveret forsvarssamarbejde kunne også tage form af øget teknologideling. Her har den kinesiske industrispionage og omvendt konstruktion af russisk forsvarsmateriel (en praksis hvor materiel skilles ad, for at kunne kopiere produktionsprocessen) dog hidtil været en hindring for dannelsen af en tillidsfuld relation. Fra et russisk perspektiv har fordelene ved kinesisk indkøb af russisk materiel dog hidtil opvejet ulemperne.

Pga. af den spændte internationale situation er det er sandsynligt, at der vil ske en øget international politisk koordination mellem Rusland og Kina overfor Vesten. Det kunne fx være ift. svækkelse af vestligt hegemoni, forsvar for egen styreform eller modstand mod vestlige militære operationer. Der ud over ønsker parterne også at samarbejde om at løse miljø-, sundheds- og klimaudfordringer, hvilket illustrerer samarbejdets alsidighed.

En endnu større politisk integration vil være vanskeligere, idet begge lande værner om deres suverænitet og handlefrihed i international politik. Ønsket om politisk fleksibilitet gælder for begge parter, men er særligt relevant for Rusland, som pga. af den kinesiske økonomis størrelse og vækst risikerer at blive den lille part og overafhængig af Kina. I dag er det kun i den militære sfære, at Rusland (delvist) kan matche Kinas styrke. At være en partnerskabsmæssig sidevogn til Kina ville stå i modsætning til den russiske selvforståelse om at være en autonom stormagt og ville gøre en sådan relation uacceptabel fra et nationalt identitetsperspektiv. For Kinas vedkommende er bekymringen for, at Ruslands styreform på sigt vil bevæge sig i en vestlig retning ligeledes en forhindring for yderligere politisk integration.

Nationalisme er for begge ledere det vigtigste indenrigspolitiske bindemiddel. Denne nationalisme foreskriver, at fædrelandet sættes før alt andet og kan gøre det svært at kommunikere nødvendigheden af international politisk koordination og indgåelse af kompromisser. Nationerne deler heller ikke værdier, sprog eller historie (på nær kommunismen). Den mellemfolkelige udveksling mellem Rusland og Kina har hidtil været begrænset, hvorfor den gensidige forståelse og engagement i befolkningerne er lav og dermed også opbakningen til politisk integration.

Risikoen for et blive involveret i forsvaret af modpartens territorie vil efter alt at dømme holde Rusland og Kina fra at indgå i en militær alliance med en kollektiv forsvarsforpligtigelse selv på lang sigt. Det forhold understreges yderligere af parternes historiske og nutidige mistillid, som dog er under opbrud. På den baggrund kan man opfatte Vladimir Putins udtalelse om muligheden for en alliance som et retorisk kneb fremfor et reelt politisk ønske. Her spiller han på Vestens frygt for, at det nuværende strategiske partnerskab kunne udvikle sig til en alliance og sender derved et signal til USA og Europa om, at en optrapning af konflikten med dem, vil kunne få store sikkerhedspolitiske konsekvenser. Denne analyse understøttes af landenes geopolitiske ambitioner i deres forskellige strategiske dokumenter, som begge forudsætter autonomi i international politik, hvilket ville kunne drages i tvivl i tilfælde af dannelsen af en militær/politisk alliance.

Rusland og Kinas forhold til Vesten
Relationen mellem Vesten og Rusland er løbende siden år 2001 blevet forværret. Det kan eksemplificeres med interventionerne i hhv. Afghanistan, Irak og Libyen, men også Vestens ageren ift. farverevolutionerne i Østeuropa samt NATO’s udvidelse. De russiske bekymringer kan opsummeres som en modstand mod vestligt diktat i international politik og et ønske om en mere inklusiv sikkerhedsarkitektur i Europa. På trods af mange andre relationelle vanskeligheder, var det først efter konflikten med Georgien i 2008 og for alvor i kølvandet på Ruslands militære interventioner i Ukraine i 2014, at Vestens politik overfor Rusland blev ændret. Det medførte et delvist nedbrud i de diplomatiske kommunikationskanaler, en række sanktioner og modsanktioner samt gensidige udvisninger af diplomater. Forværringen af forholdet til Vesten skulle vise sig at blive startskuddet til en accelerering af Ruslands samarbejde med Kina, som i kraft af de vestlige sanktionsregimer udgjorde den største handelspartner for landet. Dertil kommer, at USA’s politiske kurs overfor Rusland i Trump-årene må karakteriseres som den mest anti-russiske politik i årtier, hvilket i Kreml yderligere har understreget behovet for en tættere relation til Zhongnanhai (det kinesiske statsråds- og kommunististpartis hovedkvarter). USA’s kurs overfor Rusland ser under Joe Biden ud til at blive fastholdt, nu blot med en værdimæssig forankring. Denne politik har en vis bundklang i de europæiske hovedstæder, og Vestens forhold til Rusland vil derfor næppe blive markant forbedret på mellemlang sigt. Derfor må den økonomiske og politiske relation til Kina også i fremtiden forventes at have primat i russisk udenrigspolitik.

Kinas overvejende indenrigspolitiske fokus har i mange år gjort, at landet ikke i samme grad som Rusland har været genstand for vestlig kritik. I perioden siden 2014 har Kina dog i stigende grad vist geopolitiske ambitioner, som har bragt landet i konflikt med Vesten. Det gælder områder som territoriale krav i det Sydkinesiske Hav, behandlingen af Uhrigurerne og borgerne i Hong Kong, international handelspraksis, adfærd overfor Taiwan samt industrispionage. I Kina opfattes USA’s politik som en uretmæssig udelukkelse af kinesiske firmaer fra markedsadgange og et forsøg på at mindske kinesisk indflydelse globalt. Kinas kritik af Vesten har traditionelt primært vedrørt indblandingen i landets indre anliggender, men suppleres i stigende grad med en underkendelse af den vestlige orden. Det var dog først under Donald Trump fra 2018, at USA sanktionerede Kina. Det ledte til den nuværende handelskrig mellem parterne. Denne konfrontatoriske amerikanske kurs overfor Kina kan have været medvirkende til Beijings ønske om at udbygge sit partnerskab med Rusland for at afbøde de økonomiske konsekvenser og sende et politisk styrkesignal til Vesten.

Selvom EU-landene deler mange af de amerikanske bekymringer, har de hidtil undgået en direkte konfrontation med Riget i Midten. Det er sandsynligt, at USA i højere grad vil kræve af sine partnere, at der gøres fælles front mod Kina. Det kan på sigt presse europæerne til at ændre politisk kurs. I det omfang EU-landene sanktionerer Kina økonomisk, vil på sigt kunne medføre en afkobling af den internationale handel og kapitalbevægelser. Noget sådant vil kunne anspore Rusland og Kina til at knytte endnu tættere bånd.

Både Kina og Rusland ønsker fortsatte relationer til Vesten og har en strategi om at søge diversificerede samarbejder. Særligt Kina har en stor økonomisk interaktion med og brug for Vesten som økonomisk partner for at kunne fortsætte sin økonomiske udvikling. Rusland er ramt mindre af de økonomiske effekter af de amerikanske sanktioner end Kina. Omvendt har landet store udfordringer med adgang til teknologi, en svækket valuta og med at håndtere den amerikanske opsigelse af våbenkontrolaftaler, der kan resultere i et våbenkapløb, som Moskva ikke kan finansiere. Det vil derfor i de kommende år være en vigtig ambition for Kina og Rusland at arbejde for afskaffelse af de sanktioner, som er indført mod dem. Selvom ingen af parterne har en interesse i en afkobling af det internationale økonomiske og sikkerhedspolitiske system, kan de opleve, at deres geopolitiske mulighedsrum bliver så indskrænket, at et stærkere politisk samarbejde opleves som uundgåeligt. Den vigtigste faktor ift. hastigheden og dybden i udviklingen af deres samarbejdsrelation er således Vestens politik. Yderligere inddæmning, sanktioner, tariffer, restriktioner osv. vil svække Kina og Ruslands tro på EU og USA som langsigtede økonomiske partnere og presse landene til at indgå i en tættere relation. Ligeledes ville en stigning i konfrontationsniveauet mellem Vesten og Kina eller og Rusland give dem et større incitament til at udvide deres forsvarssamarbejde. Det kunne ift. Kina komme som reaktion på sammenstød med amerikanske skibe i det Sydkinesiske Hav, vestlig støtte til regimekritiske kræfter eller straffeaktioner mod Nordkorea. Mht. til Rusland kunne en udvidelse af NATO, styrkeopbygning i Østeuropa eller militær intervention i den russiske interessesfære bidrage til ønsket om at intensivere forsvarssamarbejdet.

Afrunding
Kina og Rusland har etableret et substantielt strategisk partnerskab, som har bevist sit værd, og vil fortsætte sin udvikling. Det forværrede forhold til Vesten og den økonomiske situation i Rusland bevirker, at Kreml mangler alternativer til Zhongnanhai som langsigtet strategisk partner. Magtkampen mellem USA og Kina har vist de kinesiske beslutningstagere, at landets sikkerhedspolitiske rygdækning og markedsadgange bør diversificeres. Her udgør Rusland en oplagt partner, som deler Kinas målsætning om at svække Vesten. Hvis landene begrænses i deres adgang til vestlige investeringer, produkter og teknologi, vil det yderligere fremme integrationsprocessen mellem dem indenfor økonomi og sikkerhed, men også øge den politisk koordination.

På trods af samarbejdets faktiske og potentielle tillidsskabende kvaliteter vil Rusland også i fremtiden nære mistillid til Kina og frygte at blive en brik i en magtkamp med USA. Det vil gøre Rusland mindre tilbøjelig til at søge en tæt politisk koordination med Kina. Kina vil også fremover vægte sin handlefrihed højere end den politiske koordination med Rusland for mest fleksibelt at kunne forfølge sine målsætninger. Manglen på mellemfolkelig forståelse, landenes nationalisme og de risici, der knytter sig til et kollektivt forsvar, vil også fremover modarbejde dannelsen af en militær eller politiske alliance, som er højst usandsynlig.